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新發(fā)展理念:審查批準“十四五”規(guī)劃綱要的行動指南
來源:中國高新院 achie.org 日期:2021-02-19 點擊:次
黨的十八大以來,習近平總書記創(chuàng)造性地提出了一系列新論斷,其中,關于“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念,科學地回答了新形勢下實現什么樣的發(fā)展、如何實現發(fā)展的時代之問,先后成為“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃的靈魂、綱領、主線、基本脈絡、戰(zhàn)略指引和根本遵循,也為全國人大依法審查批準“十四五”規(guī)劃綱要并監(jiān)督其實施提供了行動指南。
習近平總書記指出:“‘十四五’時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年,謀劃好‘十四五’時期發(fā)展十分重要。”“推動‘十四五’時期經濟社會發(fā)展,必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”
依據憲法和法律規(guī)定,國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃由各級政府編制和實施,各級人大及其常委會審查批準并監(jiān)督其實施。我們要堅持新發(fā)展理念,不斷提高貫徹和落實新發(fā)展理念的能力和水平,依法做好人大有關工作,為編制和實施好“十四五”規(guī)劃貢獻力量。
1.按照新發(fā)展理念依法做好“十四五”規(guī)劃綱要審查批準工作,確保高質量審查、順利通過
習近平總書記指出:“用中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展,是我們黨治國理政的一種重要方式。我們要著眼長遠、把握大勢,開門問策、集思廣益,把加強頂層設計和堅持問計于民結合起來,把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到規(guī)劃編制中來。”“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。好的方針政策和發(fā)展規(guī)劃都應該順應人民意愿、符合人民所思所盼,從群眾中來、到群眾中去。”“五年規(guī)劃編制涉及經濟社會發(fā)展方方面面,同人民群眾生產生活息息相關,需要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來,鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式建言獻策。”“凡事預則立,不預則廢。我們要著眼長遠、把握大勢,開門問策、集思廣益,研究新情況、作出新規(guī)劃。”“要總結‘十三五’時期的發(fā)展成就和經驗,科學研判發(fā)展環(huán)境,深入研究總體思路和主要目標,準確把握重大戰(zhàn)略任務,提出深化改革開放重大舉措,前瞻性謀劃重大風險應對預案。”
在依法審查批準“十四五”規(guī)劃和2021年計劃的過程中,要充分發(fā)揮全國人大代表的特點優(yōu)勢,聚焦目標任務,堅持問題導向,深入開展調查研究,摸清真實情況,科學研究論證,反映社會訴求,為制定好“十四五”規(guī)劃獻計出力。
一要對照十九屆五中全會《建議》對計劃編制指導方針進行討論。人大審查批準規(guī)劃綱要,應當看指導思想、編制原則是否符合黨的路線、方針和政策。具體包括:政府關于規(guī)劃綱要草案的說明中,對形勢的分析是否科學,對經濟和社會發(fā)展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分,草案所提出的任務和發(fā)展目標是否切實。
二要對體現和反映新發(fā)展理念的指標體系進行研究。計劃指標體系是動態(tài)的,總是隨著時代變化而不斷發(fā)生變化。五年規(guī)劃包括預期性指標和約束性指標,“十三五”規(guī)劃綱要提出12項預期性指標,13項約束性指標,分為經濟發(fā)展、創(chuàng)新驅動、民生福祉、資源環(huán)境。年度計劃主要是《國民經濟和社會發(fā)展計劃總表)》(“計劃大表”)和《政府預算內投資計劃》(“計劃小表”),2020年“計劃大表”提出62項指標,計劃小表提出9項指標。近些年來,各級人大把增長速度、就業(yè)水平、物價指數等3項預期指標作為審查批準的重點。十九大和十九屆五中全會提出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,“必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”,這就需要研究調整或修改現有指標體系,如增加“科技貢獻率”“全要素生產率”“投入產出效率”“土地利用率”“能源利用率”“政府債務率”“收入倍差率”“基尼系數”“恩格爾系數”,從“重視數量”轉向“提升質量”,從“規(guī)模擴張”轉向“結構升級”,從“要素驅動”轉向“創(chuàng)新驅動”,完善體現和反映新發(fā)展理念的指標體系。
三是對宏觀調控政策是否符合新發(fā)展理念進行審查。在市場經濟條件下,我國實施發(fā)展計劃的宏觀調控政策包括經濟手段、法律手段以及必要的行政手段。在實踐中,最主要的是財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策、社會政策。我們要把新發(fā)展理念貫徹到審查的全過程和各方面,不僅對財政收支、減稅降費、重點支出、轉移支付、政府債務、貨幣增長、貸款增長、社會融資規(guī)模、利率匯率、外匯儲備及其運用等進行重點審查,而且對產業(yè)結構政策、產業(yè)發(fā)展方向、科技政策、區(qū)域布局政策、環(huán)境政策、人口政策、勞動就業(yè)政策、收入分配政策、社會保障政策等進行重點審查。
2.按照新發(fā)展理念依法參與專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作,推動“十四五”規(guī)劃綱要落地生根。
新中國成立之后,我國建立并連續(xù)實施了國民經濟和社會發(fā)展中長期計劃和年度計劃。改革開放以來,五年計劃開始轉變?yōu)槲迥暌?guī)劃綱要(主要解決“干什么”),
同時逐步完善專項規(guī)劃(主要解決“怎樣干”),健全區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃(主要解決“在哪里干”),探索建立中期財政規(guī)劃(主要解決“靠什么干”),逐步形成了國家規(guī)劃體系。
十九大明確提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”。2018年11月,中共中央、國務院頒布《關于統一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》,要求“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統領,以空間規(guī)劃為基礎,以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規(guī)劃體系”。
貫徹新發(fā)展理念,需要更好地發(fā)揮國家規(guī)劃體系的作用。依據法律規(guī)定和工作慣例,各級人大及其常委會要積極參與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、中期財政規(guī)劃的編制工作,積極探索“多規(guī)融合”“多規(guī)合一”,促進國家中長期規(guī)劃橫向之間無縫銜接,上下級規(guī)劃之間縱向協調,不斷增強科學性、民主性,推動國家中長期規(guī)劃一張藍圖畫到底,一屆接著一屆干,促進經濟高質量發(fā)展。
一要按照新發(fā)展理念依法參與專項規(guī)劃編制工作。專項規(guī)劃主要以國民經濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃,重點解決“怎么干”,基本上限于關系國民經濟和社會發(fā)展大局、需要政府審批和核準重大項目以及安排國家投資數額較大的領域,這項工作需要加強。
二要按照新發(fā)展理念依法參與區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的編制工作。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域為對象編制的規(guī)劃,重點解決“在哪里干”。“十四五”時期,比較重要的區(qū)域規(guī)劃,除了京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展,還包括長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展,以及雄安新區(qū)、海南自貿港建設等。這項工作也需要加強。
三要按照新發(fā)展理念依法參與籌劃決定重大工程項目。十九屆五中全會《建議》第五部分第19項任務中提出,“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發(fā)、星際探測、北斗產業(yè)化等重大工程”。這其中一些工程的投資規(guī)模有可能超過長江三峽工程,特別是“雅魯藏布江下游水電開發(fā)”工程還可能引發(fā)國際河流爭議,更有必要提前研究,比照長江三峽工程,適時安排全國人大會議討論決定。
3.“善于通過改革和法治推動貫徹落實新發(fā)展理念”,為“十四五”規(guī)劃綱要實施提供法治保障。
習近平總書記提出:“堅持創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展,是關系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。”“貫徹落實新發(fā)展理念,涉及發(fā)展觀念轉變和知識能力提升,也涉及利益關系調整和體制機制創(chuàng)新。”“貫徹落實新發(fā)展理念,必須發(fā)揮改革的推動作用、法治的保障作用。”“要深入分析新發(fā)展理念對法治建設提出的新要求,深入分析貫徹落實新發(fā)展理念在法治領域遇到的突出問題,有針對性地采取對策措施,運用法治思維和法治方式貫徹落實新發(fā)展理念。”
十九屆五中全會《建議》提出一系列立法任務,初步統計至少有9處具體立法項目,包括:“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“完善重要領域國家安全立法”“健全促進和保障境外投資法律”“健全自然資源資產產權制度和法律法規(guī)”“促進內外貿法律法規(guī)、監(jiān)管體制、經營資質、質量標準、檢驗檢疫認證認可等相銜接”“加強涉外法治體系建設”“健全國家安全法治體系”“完善促進中小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系”“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”。另外,在“十四五”規(guī)劃綱要實施過程中也需要制定和修改有關法律。我們在立法工作中一定要深入貫徹新發(fā)展理念,善于運用立、改、廢、釋手段,依照新發(fā)展理念的整體性和關聯性進行系統設計,充分發(fā)揮立法職能,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,不斷提高立法質量和立法工作效率,為“十四五”規(guī)劃綱要實施提供法治保障。
4.依法把新發(fā)展理念貫徹落實到人大監(jiān)督工作中,推動“十四五”規(guī)劃綱要落到實處。
十九屆五中全會《建議》明確要求,“把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領域,構建新發(fā)展格局,切實轉變發(fā)展方式,推動質量變革、效率變革、動力變革,實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。”習近平總書記提出:“要把新發(fā)展理念貫穿領導活動全過程,落實到決策、執(zhí)行、檢查各項工作中,努力提高統籌貫徹新發(fā)展理念能力和水平,不斷開拓發(fā)展新境界。不能講得頭頭是道,做起來輕輕飄飄。”“要樹立正確政績觀,處理好穩(wěn)和進、立和破、虛和實、標和本、近和遠的關系,堅持底線思維,強化風險意識,自覺把新發(fā)展理念貫穿到經濟社會發(fā)展全過程。”
依據憲法和法律規(guī)定,國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃由各級政府實施,各級人大及其常委會監(jiān)督其實施。監(jiān)督法明確規(guī)定各級人大常委會的7種監(jiān)督形式,我們要通過依法聽取和審議專項工作報告、計劃和預算的執(zhí)行情況報告、審計工作報告,審查和批準決算,執(zhí)法檢查,規(guī)范性文件備案審查,專題質詢,把新發(fā)展理念貫穿到人大監(jiān)督全過程和各個方面,充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能,推動“十四五”規(guī)劃綱要提出的基本思路、發(fā)展目標、重大戰(zhàn)略、主要任務得到貫徹落實。
一要強化對“十四五”規(guī)劃綱要約束性指標的監(jiān)督。與預期性指標僅僅對經濟社會發(fā)展提出預測和引導不同,約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化政府責任的指標,具有法律效力。我們要把約束性指標作為監(jiān)督五年規(guī)劃實施和年度計劃執(zhí)行工作的重中之重。
二要依據新發(fā)展理念改進五年規(guī)劃中期評估工作。按照監(jiān)督法規(guī)定,五年規(guī)劃經人大批準后,在實施的中期階段,政府應當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。經中期評估需要調整的,政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。截至目前,全國人大常委會先后聽取和審議過“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要中期評估報告,我們要依據新發(fā)展理念改進五年規(guī)劃中期評估工作,不僅繼續(xù)聽取和審議中期評估報告,還要研究把規(guī)劃年度實施評估報告納入備案范圍。
三要依據新發(fā)展理念改進中期財政規(guī)劃管理。長期以來,我國一直實行年度預算體制,預算更多考慮年度收支問題,與國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等中長期規(guī)劃銜接協調不夠。2014年8月,新修改的預算法規(guī)定“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”,引入中期預算框架,重點解決“靠什么干”。目前,各級政府開始編制三年滾動預算,豐富了國家中長期規(guī)劃體系。我們要結合聽取和審議預算執(zhí)行情況報告,探索參與中期財政規(guī)劃的監(jiān)督,推動中期財政規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃綱要、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃銜接協調。