國土空間規(guī)劃體系下，看未來鄉(xiāng)村規(guī)劃怎么編
來源：高新院 achie.org
日期：2021-11-11 點擊：次
在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進、城鄉(xiāng)關(guān)系全面重構(gòu)與國土空間規(guī)劃體系全新變革的大背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設進入新階段。2019年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃”。《中共中央 國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）等文件也對村莊規(guī)劃的地位層級、規(guī)劃內(nèi)容深度、規(guī)劃實用性等方面提出了新要求。
日前，根據(jù)杭州市規(guī)劃和自然資源局消息，《杭州市鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃導則（試行）》（下稱《導則》）正式發(fā)布。《導則》共分總則、引導與要求、村莊布局規(guī)劃、村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃四大章節(jié)。總體看，《導則》基本明確了杭州市鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃體系，引導各鄉(xiāng)村結(jié)合自身特色和發(fā)展實際，從抱團共富、分類發(fā)展、數(shù)字賦能等方面編好規(guī)劃“藍圖”。
《導則》共分四大章節(jié)，主要包括總則、引導與要求、村莊布局規(guī)劃和村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃。在市級層面，明確了規(guī)劃體系、鄉(xiāng)村單元、村莊分類、減量提質(zhì)、留白兼容等總體要求，基于杭州特色和發(fā)展實際，提出特定地區(qū)、特色風貌以及未來鄉(xiāng)村規(guī)劃引導。在此基礎上，明確了杭州鄉(xiāng)村地區(qū)村莊布局規(guī)劃和村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃的編制要求?！秾t》的特色和重點主要有以下幾個方面：
01
打破“單個村編規(guī)劃”傳統(tǒng)，有條件的村一起編規(guī)劃面向共同富裕，鄉(xiāng)村從“單打獨斗”到“抱團發(fā)展”
在“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃要求下，村莊規(guī)劃任務“艱巨”，不僅要營造干凈整潔便捷的農(nóng)村人居環(huán)境、落實最嚴格耕地保護制度、推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，還要保障生態(tài)安全格局和自然保護地體系的落實，支撐全域生態(tài)修復的實施。
為此，《導則》提出村莊規(guī)劃必須打破傳統(tǒng)以單個村莊為規(guī)劃對象的固有路徑，創(chuàng)新“單元管理”思路，搭建全域管控下的鄉(xiāng)村地區(qū)單元規(guī)劃工作框架，將聯(lián)系較為緊密的村莊、具有聯(lián)動發(fā)展基礎和條件的村莊劃為鄉(xiāng)村單元，形成鄉(xiāng)村地區(qū)基本網(wǎng)格，作為村莊規(guī)劃的基本單元，進而在規(guī)劃上引導鄉(xiāng)村從“單打獨斗”到多個村莊“抱團發(fā)展”，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展、設施共享、流量統(tǒng)籌，構(gòu)建鄉(xiāng)村地區(qū)共同富裕單元。并提出了空間共謀、生態(tài)共保、產(chǎn)業(yè)共促、設施共享和多元共治五大鄉(xiāng)村單元規(guī)劃要求。
02
區(qū)縣村莊布局規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃+規(guī)劃（村莊單元）規(guī)劃共同構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃體系
《導則》明確提出杭州鄉(xiāng)村地區(qū)應編制村莊布局規(guī)劃和村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃。
村莊布局規(guī)劃是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置與發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，通過區(qū)縣（市）村莊布局規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃兩個層級規(guī)劃落實。區(qū)縣（市）村莊布局規(guī)劃是區(qū)縣（市）國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“區(qū)縣總規(guī)”）的重要組成部分，應納入?yún)^(qū)縣總規(guī)的專項篇章，有條件有需求的情況下，也可作為區(qū)縣總規(guī)的專項規(guī)劃。
其中，區(qū)縣（市）村莊布局規(guī)劃主要明確鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展目標與規(guī)模、統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興空間格局、優(yōu)化村莊布點、明確村莊分類、創(chuàng)新政策保障等規(guī)劃主要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃重點落實上位規(guī)劃要求，指導村莊規(guī)劃編制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的重要篇章，原則上不單獨開展專項規(guī)劃編制。具體包括統(tǒng)籌劃定鄉(xiāng)村單元，明確鄉(xiāng)村單元功能定位、指標傳導，深化底線與分區(qū)管制要求，優(yōu)化村莊布局及設施配套等主要內(nèi)容。
村莊（鄉(xiāng)村單元）規(guī)劃則是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃。應以上位國土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，以鄉(xiāng)村單元為規(guī)劃范圍，重點深化落實上位規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)的建設管控要求，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生空間布局，著力改善村民人居環(huán)境，加強村域用地管控，推動全域土地綜合整治和生態(tài)修復，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，科學有效引導村莊高質(zhì)量發(fā)展。
03
多規(guī)合一，編“能用、管用、好用”的規(guī)劃因地制宜，村莊規(guī)劃內(nèi)容模塊選擇編制
村莊規(guī)劃注重實施性和落地性。村莊規(guī)劃不是一哄而上，要按需編制；不是面面俱到，要有所側(cè)重。為此，本次《導則》編制中非常重要的一項工作便是以國土空間規(guī)劃為空間底板，結(jié)合過去各個部門在村莊建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等方面的工作要求，對村莊規(guī)劃內(nèi)容進行整合與模塊化設置。各地村莊規(guī)劃編制可根據(jù)村莊國土空間開發(fā)保護的實際需要，按照能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃要求，簡化、深化規(guī)劃內(nèi)容。
《導則》研究確定村莊規(guī)劃內(nèi)容可分為基本內(nèi)容和選做內(nèi)容?；緝?nèi)容包括現(xiàn)狀分析與評估、發(fā)展目標與指標、底線管控與用途分區(qū)管制、用地布局規(guī)劃、公共服務和基礎設施布局、圖則管控等內(nèi)容。在基本內(nèi)容基礎上，《導則》還提出了全域土地綜合整治與生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導與空間布局、安全韌性和防災減災規(guī)劃、歷史文化保護規(guī)劃、景觀風貌與設計引導、近期行動方案等其他選做模塊，各單元可結(jié)合村莊發(fā)展實際，因地制宜確定村莊規(guī)劃編制內(nèi)容與深度。
04
未來鄉(xiāng)村，分城郊融合、集聚建設、特色保護、精明收縮和整治提升五種類型
構(gòu)建村莊分類評價體系。杭州市鄉(xiāng)村面大量廣，擁有近2000個行政村、7000多個自然村，發(fā)展基礎與發(fā)展路徑均有所差異。因此，要因地制宜，因村施策，科學合理有效的村莊分類與分類發(fā)展指引成為關(guān)鍵。導則將全市行政村分為城郊融合、集聚建設、特色保護、精明收縮和整治提升五種類型，即將位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的村莊分為城郊融合類，將具有特色保護資源的村莊分為特色保護類，將發(fā)展態(tài)勢較好、具有發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f分為集聚建設類，將位于生態(tài)保護紅線核心區(qū)內(nèi)、受災害風險以及大型設施影響較大的村莊分為精明收縮類，對于其余在全市范圍內(nèi)廣泛分布、不受底線管控要素影響、發(fā)展方向和前景暫時難以判斷的村莊，分為整治提升類，針對不同類型的村莊提出有針對性和側(cè)重點的規(guī)劃要求。
05
以減量撬動流量，以流量保障增量，未來將在充分尊重村民意愿的前提下，有序引導鄉(xiāng)村精明收縮
在當前全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，產(chǎn)業(yè)進村、人口回村的同時也帶來了較大的鄉(xiāng)村用地需求。然而，鄉(xiāng)村地區(qū)的用地粗放、人均指標大、建設用地布局混亂等現(xiàn)狀又難以忽視。面向未來，鄉(xiāng)村地區(qū)仍將長期面臨人口深度老齡化、超少子化等趨勢。如何在保障鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的目標要求下，有序引導鄉(xiāng)村精明收縮，盤活鄉(xiāng)村土地資源，是本次《導則》編制時重點考慮的命題。
精明的收縮不以消滅鄉(xiāng)村為最終結(jié)果，而以發(fā)展鄉(xiāng)村為根本目的，從收縮中尋求發(fā)展。因此《導則》提出，在村莊布局規(guī)劃中應充分回應減量提質(zhì)要求。在區(qū)縣層面通過村莊分類與行政村布點工作明確精明收縮類村莊；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則應在鎮(zhèn)域范圍進一步優(yōu)化自然村或農(nóng)村居民點布局，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可深化至建設用地圖斑，在充分尊重村民意愿的前提下，明確新建、保留、拆除、等規(guī)劃要求；在村莊規(guī)劃層面，應嚴控增量、適度減量、調(diào)活流量，合理布局建設用地，實現(xiàn)以減量撬動流量，以流量保障增量。主要為通過全域土地綜合整治推進減量提質(zhì)落地。鼓勵在區(qū)縣層面提出閑置土地盤活、分紅入股等減量的相關(guān)政策配套設計，激發(fā)市場動力，確保精明收縮任務有序?qū)嵤?/span>
06
做好“留白”，剛彈結(jié)合動態(tài)數(shù)智管理，打造杭州“空間智治”數(shù)字化改革的鄉(xiāng)村樣板
作為詳細規(guī)劃，村莊規(guī)劃的規(guī)劃深度應與城鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃相對標，做好自上而下的剛性管控要求。但另一方面，考慮到鄉(xiāng)村發(fā)展的不確定性、鄉(xiāng)村建設管理與城市的差異性，規(guī)劃同時也應留有與農(nóng)村發(fā)展需求相適應的適度管理彈性。因此，《導則》提出村莊規(guī)劃的規(guī)劃深度上，應做到剛彈結(jié)合、動態(tài)適應。
剛性管控，強化法定圖則管控。應與控規(guī)相對應，采用“法定圖則”管理模式，通過圖則明確鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間的保護與開發(fā)管制要求，深化細化管控要求?！秾t》制定了“單元-區(qū)塊-地塊”三個層次的圖則。單元圖則重點落實剛性底線、用途分區(qū)及管制要求等；區(qū)塊圖則以耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護與修復、農(nóng)村居民點建設等為主導分區(qū)，明確各類空間規(guī)劃意圖及設施配建要求等，對標控規(guī)中的街區(qū)圖則；地塊圖則對新增或改變用途的用地，在開發(fā)建設強度、設施配建要求、風貌引導等方面做出具體規(guī)定。
彈性適應，做好留白與用地兼容。村莊規(guī)劃中的彈性機制是對規(guī)劃權(quán)威性的重要保障?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號）一文中也做了規(guī)劃“留白”機制的引導。因此，《導則》結(jié)合村莊開發(fā)建設的實際需求，從“指標留白”、“功能留白”、“用途兼容”、“點位預控”四個方面提出鄉(xiāng)村規(guī)劃中的彈性管控方式。
動態(tài)調(diào)整，為不確定性預留接口。對于村莊分類，《導則》明確提出要加強村莊分類動態(tài)管控，除部分有強制性要求或受底線管控的村莊以外，其他村莊分類可根據(jù)實際情況進行動態(tài)評估和調(diào)整。對于鄉(xiāng)村單元，針對單元邊界調(diào)整的需求，建立動態(tài)維護機制。對于村莊規(guī)劃調(diào)整，明確了規(guī)劃修編和規(guī)劃局調(diào)兩大方式及程序啟動條件。
數(shù)智賦能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間數(shù)字化治理。目前，杭州鄉(xiāng)村單元劃分的階段性方案已納入市域“空間智治”平臺，未來將以鄉(xiāng)村單元網(wǎng)格為底板，結(jié)合各地村莊布局規(guī)劃、村莊規(guī)劃的推進，不斷完善鄉(xiāng)村地區(qū)人口、土地、設施等現(xiàn)狀信息，以及村莊分類、村莊布點、管控底線等規(guī)劃信息，逐步構(gòu)建起鄉(xiāng)村地區(qū)“規(guī)劃編制-規(guī)劃實施-規(guī)劃監(jiān)督”全流程的數(shù)字化治理體系，打造杭州“空間智治”數(shù)字化改革的鄉(xiāng)村樣板。
