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上海PPP實踐探索及啟示建議
來源：未知 日期：2016-02-24 點擊：次
2014年以來，財政部、國家發(fā)改委就推進政府和社會資本合作（PPP模式）出臺了一系列指導意見，國內絕大多數(shù)省級行政區(qū)都出臺了PPP實施意見。盡管目前上海還沒有就PPP正式出臺相關文件，但PPP最主要的形式——基礎設施特許經(jīng)營在上海的實踐探索，已經(jīng)有20多年的歷史。上海PPP的經(jīng)驗和不足之處，對各地正在如火如荼地推進PPP，有著重要的借鑒意義。
上海PPP實踐回顧和成效
一、實踐回顧
上海城市建設管理領域PPP（以下統(tǒng)稱PPP）始于上世紀90年代，大致可分為三個階段。
圖示：上海城市基礎設施PPP的發(fā)展歷程
1、起步探索階段（上世紀九十年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權轉讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內環(huán)線高架道路、南北高架道路的專營權轉讓給上海實業(yè)集團。此階段上海PPP的特點為：第一，以TOT模式為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權，即政府或政府授權部門直接與投資者簽訂特許權經(jīng)營合同；第三，一個項目一部政府規(guī)章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續(xù)出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》（1994年）等專營管理辦法累計達到10個。
2、快速推進階段（九十年代末-2010年）
進入21世紀后，上海大力推進城市基礎設施PPP模式，引入市場化競爭機制，擴大投資資金來源。如路橋領域，以特許權經(jīng)營合同的形式授予項目公司收費經(jīng)營權。同時，PPP實施領域擴展到環(huán)保等領域，如竹園第一污水處理廠項目。此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式為主，項目最多、最熱；第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本；第三，加強配套制度建設，如出臺了《關于加快高速公路網(wǎng)建設若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。
3、轉型升級探索階段（2011年至今）
在總結經(jīng)驗基礎上，結合基礎設施建設運營市場化改革，于2005起開始研究地方性制度規(guī)范，制定了《上海市城市基礎設施特許經(jīng)營管理辦法》于2010年底公布，以期促進上海PPP模式轉型升級，進一步提高基礎設施的運營質量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策等因素影響，這個階段的PPP項目較少。
二、主要成效
1、通過創(chuàng)新融資方式，緩解了大規(guī)?；A設施建設的資金壓力，明顯加快了城市建設進程。
據(jù)初步統(tǒng)計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務、環(huán)境等領域通過實施PPP模式引進社會資金達500億元（不包括在醫(yī)療、體育、文化設施以及政府購買服務等領域），有效緩解了城市建設資金供求矛盾。據(jù)不完全統(tǒng)計，上海通過政府與社會資本合作，建成的高速公路項目14個、隧橋項目6個、污水處理廠項目14個、供水項目2個、垃圾中轉項目5個、垃圾處理項目8個。其中，2001年至2010年通過PPP模式建成的高速公路超過500公里、垃圾處理設施8座，分別約占上海高速公路總里程的70%和垃圾處理能力的80%。
2、通過市場競爭引進專業(yè)力量，降低了運營成本，明顯提升了公共服務的能力和水平。
PPP項目通過公開招標等市場競爭方式選擇經(jīng)營者，在績效考核和成本規(guī)制約束下，企業(yè)努力降低成本，改善運營和服務績效。如2008年11個市級授權污水處理PPP項目的平均能耗為0.204Kwh/m3，低于同期非PPP項目的平均能耗；上海某區(qū)第二污水處理廠以TOT模式實施PPP后，區(qū)水務局減少支出近1000萬元。同時，PPP還催生了一批專業(yè)化市場主體，提升了相關行業(yè)的管理水平。如上海某污水處理廠2011年以來各項出水指標優(yōu)于考核標準，連續(xù)三年獲得上海市市污染物超量削減補貼。
存在的主要問題
一、部分PPP項目提前終止
上海PPP項目總體運營情況較好，但也出現(xiàn)了部分項目被提前終止的現(xiàn)象。主要是兩種情況：一種是技術不成熟、運營不達標導致項目終止，如部分垃圾處理等項目；另一種是因國家政策變動導致項目終止，包括固定收益清理、國家標準的提升，如某高速公路北段、某水廠等項目。對于第二種情況，實際上是國家政策法規(guī)的改變，造成了地方政府單方違約，對PPP的發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。
二、政府企業(yè)雙方均存在違約
部分PPP項目在建設運營中，確實存在政府、企業(yè)違約的問題。企業(yè)違約主要體現(xiàn)在：項目的設施建設和服務質量不達標、建設工期滯后、建設費超概算等問題。企業(yè)違約的主要原因有：超低價中標、政府監(jiān)管不到位、企業(yè)追求過高的投資回報利潤而偷工減料。政府違約主要表現(xiàn)在：政府部門不能及時按照協(xié)議給予補貼、兌現(xiàn)承諾等。政府違約的主要原因為：價格調整機制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經(jīng)營）協(xié)議一般采用“初始價格+物價指數(shù)變動”的調價方式，實際操作中受聽證、通貨膨脹指數(shù)多種因素制約，政府部門有時難以完全按照協(xié)議執(zhí)行。政企雙方都違約的原因主要是：風險分擔不合理，且缺乏合理的爭端解決機制。例如，過去簽訂的部分PPP合同中，爭端解決機制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對協(xié)商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施，進而導致雙方都違約。
三、項目關鍵信息不全面
一是項目投資的關鍵信息獲取難。涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負債、土地收入、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、稅收、市場監(jiān)管等關鍵信息分散在政府各有關部門，PPP項目的實施機構、招商機構往往難以掌握全部信息，投資人和金融機構更難獲得這些信息。二是項目信息披露不及時。政府在提供存量債務、人員處置、定價壓力等信息，往往是滯后的，這對整個項目咨詢方案的設計造成了較大影響。三是地方政府信用評級信息缺乏。政企雙方誠信履約是PPP項目成功的關鍵，目前國內企業(yè)信用評級的數(shù)據(jù)、方法、模型相對成熟，而政府信用評級的數(shù)據(jù)、方法、模型還缺乏。這導致社會資本在投資決策時，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏科學有效的投資依據(jù)。
四、專業(yè)中介未得到有效利用
PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業(yè)中介的作用。上海PPP推行較早，一方面那時PPP專業(yè)機構較少，另一方面那時的政府觀念尚未轉變，認為只依靠政府內部力量就能制定PPP方案，不愿意花錢購買專業(yè)咨詢服務。部分PPP合同事先沒有經(jīng)過深入推敲和完善，甚至個別合同只有幾頁紙，給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統(tǒng)籌規(guī)劃、目錄管理和選擇標準等基礎性工作，項目是否實施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標準和獎懲手段，不利于推動有關企業(yè)持續(xù)改善績效、優(yōu)勝劣汰。
五、存量設施實施PPP障礙較多
經(jīng)過浦東開發(fā)開放以來20多年的建設，目前上海基礎設施領域形成了大量存量資產(chǎn)，僅2000年至2013年投資累計形成的資產(chǎn)規(guī)模超過了1.5萬億元，這其中有不少設施具備PPP可行性，但實際操作中存在三重障礙：一是在觀念認識方面，相關部門習慣于由政府平臺推進項目建設運營，認為與融資平臺合作協(xié)調起來相對容易、有利于保障項目安全穩(wěn)定運營，還有的認為過去有些民營企業(yè)建設運營基礎設施留下的麻煩至今還未解決，目前項目建設和運營“不差錢”，沒有必要再搞存量設施PPP；二是在人員處置方面，存量項目一般冗員較多，如果全部實行人員連同資產(chǎn)打包直接推向市場，有些項目可能難以讓社會投資者接受；三是存量項目實施PPP模式，其交易價格確定的依據(jù)缺乏。
通過對上海20多年PPP的經(jīng)驗總結和問題的梳理分析，PPP成功實施離不開以下六大關鍵要素：
一、離不開運作有效的實施機關
實施機關既是項目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時還是項目建設運營的監(jiān)管者。實施機構要做到：第一，要審慎發(fā)包，發(fā)包前實施機關要充分論證，選準項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預留創(chuàng)新空間，并在公開招標時要綜合考慮成本、專業(yè)服務能力等因素遴選企業(yè)。第二，要有效監(jiān)管，項目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標準，依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監(jiān)管和處置。第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關系，政府內部要構建必要的履約保障聯(lián)動機制，當收費不能及時調整時，政府財政應按照協(xié)議及時兌現(xiàn)承諾。比如，有些項目是由鎮(zhèn)政府與社會資本簽約，但由于項目運營監(jiān)管權限在區(qū)級政府的行業(yè)主管部門，鎮(zhèn)政府很難按協(xié)議履約，實際上鎮(zhèn)政府就不是一個有效的實施機關。
二、離不開專業(yè)合格的經(jīng)營者
專業(yè)合格的經(jīng)營者是保障特許項目持續(xù)運營的關鍵。對社會資本及企業(yè)的選擇應體現(xiàn)：第一，需要專業(yè)服務供應商，即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽度高、專業(yè)服務業(yè)績良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等。第二，需要長期投資者，不同于一般競爭性項目投資，PPP項目投資方應主要是長期資本持有人（如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風險偏好較低；當然，在項目建設期和運營安全鎖定期可適當引入追求高收益的短期資本，待項目運營穩(wěn)定后再通過股權轉讓引入長期資本。資本結構合理，對于建設運營復雜、技術含量高的項目，相關方可組成一個特殊目標載體(SPV)，合理安排設計方、設備方、建造方、運營方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項目中的利益保持一致。
三、離不開必要的激勵約束機制
企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營，主要是為了追求穩(wěn)定的預期收益。政府應依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(根據(jù)運營績效，國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時，要建立必要的獎懲機制，實施機關定期進行運營績效考核，對于指標綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎勵，對于不達標的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵基礎上，政府應全面實行細致的成本規(guī)制，要針對每個PPP領域制定成本規(guī)制細則，并據(jù)此定期對企業(yè)開展成本監(jiān)審，并推行成本信息公開。
四、離不開有效的風險分擔和爭議解決機制
PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預知因素的變化、風險較大，需要政府與企業(yè)共同承擔風險，如項目設計、建設、運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形，應在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式（聽證、仲裁、訴訟等），以促進PPP項目持續(xù)健康運行。
五、離不開專業(yè)的中介服務機構
PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機構對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導致PPP沒有起到提高公共服務質量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機構做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設、運營階段，促進PPP項目的運作程序規(guī)范。
六、離不開完善的政策法規(guī)保障
PPP的有效持續(xù)運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，多數(shù)國家對PPP領域進行專門立法。保障相關方誠信履約，規(guī)范企業(yè)有序競爭，防止惡意低價中標造成項目建成后難以持續(xù)運營，約束政府履責，保護企業(yè)合法權益。規(guī)則公開透明，政府須將PPP的有關政策法規(guī)、招標、監(jiān)管、行業(yè)標準等信息依法公開，構造有利于PPP項目持續(xù)運營的法治化營商環(huán)境。特別是在對待政府、社會資本雙方的違約上，相關法規(guī)法律能平等對待。比如對政府的單方違約，企業(yè)是否可以提起民事訴訟？如果是按照目前法規(guī)，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府敗訴，社會資本只能以國家賠償?shù)姆绞絹慝@得一些補償，而我國家賠償?shù)臉藴释桓?，這實際上還是不利于保護社會資本的合法權益。
中國經(jīng)濟已經(jīng)進入創(chuàng)新驅動發(fā)展、經(jīng)濟轉型升級、增速放緩的新常態(tài)，需要通過PPP模式作為推進新供給改革的重要舉措，提高基礎設施和公用事業(yè)設施的建設運營質量，提高公共服務的供給質量。未來推進PPP的實踐中，需要考慮國內幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)在，對如何推進PPP不能搞一刀切。上海PPP實踐與存在的問題，對國內PPP制度完善具有借鑒意義。具體而言，可從以下幾個方面推動國內PPP制度進一步完善。
一、PPP制度完善的基本思路
PPP制度完善需圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，聚焦新供給改革領域，在更大范圍、更高水平上推進政府和社會資本合作。要切實改變目前PPP工作重融資和招商輕事中事后監(jiān)管和服務、重項目建設輕運營服務質量、重行政管理輕協(xié)議合同履約的做法，更加注重發(fā)揮PPP在降本增效、改善服務績效、滿足多樣化需求等萬面的綜合作用；更加注重引入多元主體競爭、鼓勵吸引社會資本參與城市基礎設施建設運營，更加注重法治化營商環(huán)境建設，在政府與企業(yè)之間建立平等契約和長期穩(wěn)定的合作伙伴關系，更加注重建立權責清晰、成本費用與價格收費及財政補貼有效聯(lián)動、能促進企業(yè)持續(xù)改善績效的激勵機制；更加注重發(fā)揮專業(yè)中介的咨詢服務作用，進一步提高PPP項目運作的質量，做到PPP項目的方案規(guī)范、程序規(guī)范、合同規(guī)范等。在此基礎上，進一步完善PPP政策法規(guī)，進一步細化PPP實施細則和項目操作指南。
二、做好PPP發(fā)展的專題規(guī)劃
目前，各地正在編制國民經(jīng)濟發(fā)展第十三個五年計劃。為穩(wěn)定社會資本的投資預期，引導各類資本規(guī)范有序參與基礎設施和公用事業(yè)的投資、建設和運營，建議地方政府應結合“十三五”投資專項規(guī)劃、政府購買服務規(guī)劃等，將PPP作為這些規(guī)劃的重要內容或專門編制PPP發(fā)展規(guī)劃，對PPP管理體制、發(fā)展需求、發(fā)展趨勢、項目清單等做出提前安排。項目清單的主要內容為：項目建設內容、投資規(guī)模及相關經(jīng)濟技術指標、社會資本者應具備的條件等。
三、加快比較成熟項目的PPP示范
針對目前PPP項目“雷聲大、雨點小、落地難”的現(xiàn)象，建議要聚集重點領域，立足現(xiàn)有工作基礎，選擇一批示范項目，抓緊啟動實施PPP項目招商，嘗試新機制、引入新主體，以點帶面，在總結提煉的基礎上拓展PPP工作的廣度和深度。選擇示范項目的主要標準為：需求長期穩(wěn)定、前期工作基礎較好、價格調整機制相對靈活或財政補貼機制落實、市場化程度相對較高等。
四、加強對PPP項目的事中事后監(jiān)管
對PPP項目的事中事后監(jiān)管包括價格監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、運營績效考核監(jiān)管、社會監(jiān)督等。一是深入推進成本規(guī)制工作，對所有涉及到壟斷的PPP項目行業(yè)，政府部門應加快推進成本規(guī)制工作，明確界定企業(yè)成本費用開支內容、標準、范圍，理順成本規(guī)制的工作機制和評價程序。完善成本監(jiān)審制度，對于沒有替代服務的PPP項目，政府應結合簡政放權、加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化定調價監(jiān)審制度與程序；推動PPP項目的成本信息公開，主動接受同行業(yè)和社會監(jiān)督。二是加強行業(yè)監(jiān)管，建議行業(yè)主管部門抓緊完善各行業(yè)服務質量標準體系，對標國際標準找差距，提出本領域改善運營績效的具體標準，定期對PPP項目進行評估，建立科學的績效考核機制，將績效與收益回報緊密掛鉤。如在供水行業(yè)，要完善飲用水質、產(chǎn)銷差率等指標。三是加強綜合監(jiān)管和社會監(jiān)督，鑒于許多PPP項目涉及多個部門，建議要加強政府部門之間共享監(jiān)管信息，聯(lián)動獎懲，形成監(jiān)管合力。積極引入第三方力量，比如同行業(yè)經(jīng)營者、消費者協(xié)會、專業(yè)人士組成的特定機構等，提高PPP項目的專業(yè)化監(jiān)督水平。
五、進一步健全PPP的體制機制
由于PPP工作涉及多個政府部門，政府相關部門應明確工作職責，強化跨部門的工作機制和流程，使相關部門和單位協(xié)同配合，高效運作，無縫對接。實施機構要提出PPP項目實施方案，負責對外簽約履責，并承擔行業(yè)監(jiān)管職能，各相關部門按職能共同參與監(jiān)管。政府的綜合部門要承擔協(xié)調平衡職責，會同相關部門對實施方案進行論證和會審，以提高效率。建立PPP項目履約保障機制及收益共享機制。目前社會資本在承擔政府指定任務或外部政策性變化時，難以通過價格收費調整、財政補貼等方式來彌補。建議建立PPP項目履約保障基金，在政府無法及時啟動調價機制或財政補貼難以到位時，由該基金來彌補投資者的運營虧損。同時，要建立PPP項目高收益的政府共享機制，通過成本規(guī)制和監(jiān)審、會計審計，當投資者的投資收益高于某一設定值時，高于的部分由政府和社會資本共同分享，以體現(xiàn)PPP的風險共擔、收益共享的原則。
六、進一步完善PPP融資市場
一是豐富PPP融資市場體系。完整的PPP融資市場包括股權投資市場、信貸市場、擔保市場、保險市場等。PPP的融資之路可以銀行為核心，整合證券、保險和信托業(yè)等，并積極嘗試吸引保險公司、社保基金等長期機構投資者參與項目的投資，構建多層次的融資市場。二是拓展社會資本的退出渠道。
在現(xiàn)有退出渠道的基礎上，建議加快PPP融資二級交易市場建設，制定標準，將各類資金參與PPP形成的股權標的物化，并將其納入公共資源交易平臺進行，以降低PPP基金投資的退出成本。三是轉變信貸觀念。銀行等金融機構可以結合項目需求，設計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項目融資、銀團貸款、資金管理等，可在項目管理、抵押擔保措施、業(yè)務經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務等領域進行探索。
最后，要發(fā)揮中介機構的專業(yè)作用，做到PPP項目要規(guī)范、程序要規(guī)范等，提高社會資本參與的效率。同時，加快PPP（特許經(jīng)營）立法進程，完善項目的信息披露制度。新法規(guī)應在風險分擔、投資回報標準、績效考核、信息披露等方面作出明確規(guī)定，約束地方政府能及時、主動地公開財政、稅收、土地收入、政府負債、人口流動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管等PPP項目投資的關鍵信息，讓社會資本能獲得項目的全面信息。建立地方政府信用評級制度，支持相關中介機構開展地方政府信用評級業(yè)務，為社會資本參與PPP項目投資良好的基礎。
作者簡介
葉繼濤：上海理工大學工學碩士、復旦大學金融碩士?，F(xiàn)任中國投資咨詢公司研究總監(jiān)，曾任職于上海市科學學研究所、上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所、上海市發(fā)展和改革委員會。在宏觀政策分析、政策制定、園區(qū)規(guī)劃與開發(fā)策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府改革、招投標、PPP模式等領域具有豐富的研究經(jīng)驗。先后參與和承擔了《閘北市北工業(yè)服務區(qū)規(guī)劃研究》，《松江生產(chǎn)型服務業(yè)規(guī)劃》、《啟東北湖旅游規(guī)劃研究》、《靜安國際商務港定位思路研究》等20余項區(qū)域開發(fā)策略研究，以及《上海11.5工業(yè)發(fā)展規(guī)劃研究》、《上海市科技發(fā)展重點領域技術預見研究》、《上海半導體照明產(chǎn)業(yè)化技術路線圖研究》、《上海國際旅游度假區(qū)開發(fā)策略及申迪集團戰(zhàn)略定位研究》、《上海建立離岸國際貿易（金融）示范區(qū)研究》等30余項課題研究，發(fā)表論文30余篇。近年來承擔了上海城市基礎設施特許經(jīng)營實施效果評估、上海城投公司存量基礎設施特許經(jīng)營方案、上海市基礎設施特許經(jīng)營推進實施方案、上海陸家嘴國際金融城的管理體制方案、上海世博地區(qū)發(fā)展定位及開發(fā)體制方案、上海臨港地區(qū)建立特別機制和實行特殊政策起草及評估、上海誠信體系、國際金融中心、國際航運中心建設、招投標等政策、方案的起草及推進落實工作。