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環(huán)保PPP發(fā)展仍需穩(wěn)步向前
來源：未知 日期：2016-01-05 點擊：次
不久前財政部發(fā)布的《關(guān)于公布第二批政府和社會資本(PPP)合作示范項目的通知》(下文簡稱《通知》)將在2016年1月1日開始執(zhí)行。經(jīng)過專家評審，確定了206個PPP示范項目，其中涉及環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項目數(shù)量達76項，投資額達1094.34億元。伴隨著十八屆五中全會將加強生態(tài)文明建設(shè)首次寫入“十三五”規(guī)劃，大量的資金投入也將成為必然，而PPP項目的引進將會對較大的環(huán)保資金壓力起到緩解作用。
投資需求仍很大
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院曾測算，預(yù)計“十三五”期間環(huán)保投入將增加到每年2萬億元左右，“十三五”期間對社會環(huán)保總投資需求超過17萬億元。如果測算接近實際的話，那么此次發(fā)布的《通知》中提到的投資額度，將遠遠不能夠滿足需求。
對此，接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣，未來發(fā)展?jié)摿Υ?，保守估計需要的投資額度能夠達到4萬億元左右，有望成為新的國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。1094.34億元，相對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場潛力而言，并不足夠。但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟，并不能一蹴而就，政府對環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入的加大，能帶動更多的民間資本進入該市場。
在市場的需求仍然很大的情況下，目前社會資本市場對環(huán)保PPP項目的投資熱情到底如何?
對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀文對本報記者表示，目前社會資本對于環(huán)保PPP項目的投資熱情存在兩極分化，一種是技術(shù)力量、資本雄厚的大企業(yè)對于PPP項目投資熱情比較高，另一種是小企業(yè)由于能力所限，處于有心無力的狀態(tài)。
他認為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因有三方面，一是環(huán)保PPP項目的利潤太低，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一些項目的相對高成本會造成企業(yè)入不敷出，小企業(yè)很難承受;二是環(huán)保類PPP項目風(fēng)險也很大，會面臨政府的違約，例如污水處理，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入開展，污水的總量會逐漸減少，政府能否按照契約精神履行合同?小企業(yè)對于抵抗風(fēng)險的能力較弱;三是此類項目回收資金的時間長，大企業(yè)會更感興趣，因為大企業(yè)看中的是制度，很多企業(yè)在PPP環(huán)保項目建立之后將收費權(quán)抵押換得的資金去發(fā)展其他的項目。
同時，常紀文表示，雖然大企業(yè)在環(huán)保PPP項目中參與并購比較多，小企業(yè)沒有資本、核心技術(shù)很難參與其中，但是在“十三五”期間，國家要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口相對集中的地區(qū)建立污水處理場，盡管這些項目的利潤也比較小，但是貴在數(shù)量多，小企業(yè)應(yīng)該可以有所作為。
業(yè)內(nèi)人士還認為，當(dāng)前我國社會資本參與PPP項目積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項目單純定位為開拓融資渠道之舉，而未能對等考量社會資本的利益訴求，在合作中仍保持強勢地位，政府承諾不能如約兌現(xiàn)，社會資本方在投資入股后難以獲得相應(yīng)待遇，在投資、建設(shè)、運營等核心環(huán)節(jié)失去話語權(quán)，使得PPP項目對于社會資本來說，風(fēng)險難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。
確保PPP項目發(fā)揮實效
從現(xiàn)實情況來看，目前在環(huán)保PPP項目中社會資本的投入并不太盡如人意，可是從發(fā)展需求上來說，確保PPP在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用又必不可少。
有專家曾比喻，PPP更像是一場婚姻，而不僅僅是一場婚禮。既然如此，要維持長期、健康的合作關(guān)系，就必須建立在雙方平等合作的基礎(chǔ)上。國家發(fā)改委擬定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南2014年版》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”
侯宇軒認為，環(huán)保項目具有公共性，這就需要確保政府部門在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP項目中居于主導(dǎo)地位。在PPP項目具體實施過程中，政府部門應(yīng)該注重頂層設(shè)計、制度安排、監(jiān)督、風(fēng)險控制以及提供公共服務(wù)等職責(zé)，而具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府部門不應(yīng)該過多參與，要讓社會資本掌握更多的主動權(quán)。
未來對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)中PPP項目的發(fā)展，《通知》表示要開發(fā)建設(shè)綜合信息平臺促進PPP市場科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。通過綜合信息平臺，高效利用現(xiàn)代信息技術(shù)、社會數(shù)據(jù)資源和社會化的信息服務(wù)，可以降低行政監(jiān)管成本和市場交易成本，提高經(jīng)濟社會運行效率;政府可以充分獲取和運用信息，加強服務(wù)質(zhì)量、成本和價格監(jiān)管，提升國家治理能力;可以保障公眾知情權(quán)，加強社會監(jiān)督，對PPP項目參與各方形成有效監(jiān)督和約束，確保實現(xiàn)公共利益最大化。
侯宇軒提出，確保PPP在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中盡可能發(fā)揮最大的作用應(yīng)該從以下方面入手：一是營造重諾履約的市場環(huán)境，推動PPP項目的落地實施;二是創(chuàng)新PPP項目管理模式，提高PPP項目實施效率和效果;三是建立清晰的部門分工協(xié)作機制，理清各部門職責(zé)，有條不紊地推進PPP項目建設(shè);四是環(huán)保產(chǎn)業(yè)在初期很難獲得收益，風(fēng)險也較高，需要政府給予必要的政策扶持。
常紀文認為，“十三五”規(guī)劃出臺之后，國家會加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開金融，下一步應(yīng)該讓環(huán)保金融和環(huán)保產(chǎn)業(yè)緊密地結(jié)合，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)不宜推進更快，應(yīng)該把握整體的節(jié)奏，“環(huán)保PPP項目要服務(wù)于普通民眾，可是普通民眾支付能力有限，所以環(huán)保產(chǎn)業(yè)能夠和社會發(fā)展進程相協(xié)調(diào)更為合適。”