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史耀斌:發(fā)展PPP要增強(qiáng)社會(huì)資本的信心

來源:未知 日期:2015-12-18 點(diǎn)擊:

  由中國經(jīng)濟(jì)周刊、科技部火炬中心共同主辦的“第十五屆中國經(jīng)濟(jì)論壇”于2015年12月18日在北京舉行。財(cái)政部副部長史耀斌先生出席并發(fā)表演 講,他表示,發(fā)展PPP模式要增強(qiáng)社會(huì)資本的信心,如果沒有制度的保障,社會(huì)資本就會(huì)擔(dān)心他的投入能不能保障自己的利益,能不能收到長期有效的回報(bào)。要推 動(dòng)PPP持續(xù)健康的發(fā)展,關(guān)鍵是營造良好的環(huán)境,增強(qiáng)社會(huì)資本的安全感和可信度。

  史耀斌:發(fā)展PPP要增強(qiáng)社會(huì)資本的信心
 
  以下為演講實(shí)錄:
  
  史耀斌:尊敬的周鐵農(nóng)副委員長,各位嘉賓、各位朋友,我非常高興能夠參加第十五屆中國經(jīng)濟(jì)論壇,剛剛聽了厲以寧教授的發(fā)言,我覺得深受啟發(fā),厲 以寧教授作為一個(gè)大家,一個(gè)大學(xué)者,從深入淺出的道理和深入淺出的實(shí)例,不但論證了創(chuàng)新精神、創(chuàng)新的范例、創(chuàng)新的作用,而且還系統(tǒng)地闡述了供給側(cè)-結(jié)構(gòu)改 革、需求側(cè)-結(jié)構(gòu)推動(dòng)等等一系列能夠結(jié)合的經(jīng)濟(jì)政策,深入淺出,受益匪淺。所以,我也非常高興,這是我參加第十五屆經(jīng)濟(jì)論壇里面意想不到的收獲,非常感謝 大家,也感謝論壇的主辦者。
  
  今天我的發(fā)言也是圍繞著創(chuàng)新精神,用創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)全面發(fā)展,但是我想講其中的一個(gè)小的片段,也就是政府和社會(huì)資本合作PPP的模式在創(chuàng)新過程中有 什么作用,應(yīng)該如何發(fā)展,這樣一個(gè)小的專題。也希望能夠和大家一起共同探討PPP發(fā)展的模式、作用,希望它能夠在全面創(chuàng)新過程中發(fā)揮作用。
  
  今天我的發(fā)言也是圍繞著創(chuàng)新精神,用創(chuàng)新來驅(qū)動(dòng)全面發(fā)展,但是我想講其中的一個(gè)小的片段,也就是政府和社會(huì)資本合作PPP的模式在創(chuàng)新過程中有 什么作用,應(yīng)該如何發(fā)展,這樣一個(gè)小的專題。也希望能夠和大家一起共同探討PPP發(fā)展的模式、作用,希望它能夠在全面創(chuàng)新過程中發(fā)揮作用。
  
  從2013年以來,我國積極探索了創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制,通過推廣、運(yùn)用PPP模式,吸引社會(huì)資本,參與公共服務(wù)的領(lǐng)域,著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、 萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給雙引擎。在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力,給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了新的能量、新的氣象。
  
  實(shí)際上我們大家可以回顧一下,從上個(gè)世紀(jì)80年代起,英國、澳大利亞、加拿大等國家就積極地開始運(yùn)用PPP的模式,實(shí)際上PPP模式最早是在英 國開始創(chuàng)辦、發(fā)明,并且得到充分的利用。我們國家在90年代開始,也進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐,但是可惜的是一直沒有形成可持續(xù)的長效的發(fā)展機(jī)制。這種PPP 的機(jī)制真正在我們國家拉開大幕,奏響時(shí)代的樂章,應(yīng)該是2013年年底,為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的狀況呢?這也與我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況、變動(dòng)的趨勢(shì)密切相關(guān)。 我們大家都知道,一個(gè)方面,隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速,需要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率、質(zhì)量,當(dāng)然也需要大量的資金投入。
  
  但是,在另外一個(gè)方面,新常態(tài)下財(cái)政收入的增速明顯下降,地方融資平臺(tái)的規(guī)范轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。所以,這種收和資金投入需要之間的這種矛盾,客觀 上就需要?jiǎng)?chuàng)新一種能夠撬動(dòng)社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的體制和機(jī)制。PPP模式就是這種有效的動(dòng)員機(jī)制和聯(lián)通的橋梁,能夠充分發(fā)揮市場主體的活力和創(chuàng)造 力,更好地發(fā)揮政府的作用。
  
  通過這個(gè)橋梁,政府和社會(huì)資本能夠建立起長期平等的合作關(guān)系,雙方最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)資本方面,承擔(dān)起設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基 礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)等市場化的工作。它的目標(biāo)或者目的是獲得合理的投資回報(bào)。從政府方面,負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管,同時(shí)以長期激勵(lì)相容的 方式來實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,來保障社會(huì)資本方投入公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等項(xiàng)目能夠有合理的回報(bào)。
  
  這不是一種簡單的技術(shù)層面的方式更新和簡單的融資模式方式的改變,而是涉及到深化財(cái)稅體制改革,政府職能加快轉(zhuǎn)變,撬動(dòng)社會(huì)資源,消除隱性壁壘 的體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革。按照中央和國務(wù)院的部署,兩年多來,財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門充分借鑒了國際的經(jīng)驗(yàn),在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP的模式,目的就是在 形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系,培育一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP的市場和PPP的機(jī)制。
  
  在推廣的過程中,我們始終注重把握了PPP模式的全生命周期管理,物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容等特征和內(nèi)涵,始終堅(jiān)持了依法依規(guī)、重諾履約、 公開透明、公眾收益、規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)等五項(xiàng)原則,不斷加強(qiáng)制度建設(shè),積極倡導(dǎo)科學(xué)理念,規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施,正在努力探索和開創(chuàng)符合我們國家實(shí)際的PPP的我們 國家的發(fā)展模式。
  
  我給大家簡要介紹一下,在PPP實(shí)際的道路上,我們立足于頂層設(shè)計(jì),著眼于項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施,以制度推項(xiàng)目,以項(xiàng)目促制度,為PPP的健康發(fā)展來 保駕護(hù)航。制度建設(shè)是PPP發(fā)展的根本,從公共管理和公共財(cái)政兩大視角出發(fā),認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),全面審視了PPP工作中政府決策轉(zhuǎn)變、監(jiān)管架構(gòu)的搭建、財(cái) 政預(yù)算的安排、政府債務(wù)的影響等等各方面的要素,積極構(gòu)建科學(xué)的制度體系,來大力營造有利于PPP健康發(fā)展的制度環(huán)境,主要的目的就是要增強(qiáng)社會(huì)資本的信心,如果沒有這些制度的保障,社會(huì)資本就會(huì)擔(dān)心他的投入能不能保障自己的利益,能不能收到長期有效的回報(bào)。
  
  在項(xiàng)目建設(shè)方面,我們以示范項(xiàng)目建設(shè)為抓手,對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)嵌入式、全流程的管理,從PPP項(xiàng)目的合同制定、融資方式、收益回報(bào)機(jī)制、績效管 理、信用管理、擔(dān)保機(jī)制等等方面加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),在每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)都有一定的制度和機(jī)制的規(guī)劃,給予技術(shù)的支持,加快示范項(xiàng)目的進(jìn)度,保障項(xiàng)目實(shí)施 的質(zhì)量,打造了項(xiàng)目的標(biāo)桿和樣板。
  
  在政策方面,我們以健全政策扶持為支撐創(chuàng)新性地發(fā)起設(shè)立了總規(guī)模1800億元的中國PPP融資支持基金,這個(gè)基金馬上就要組建起來,來破解 PPP融資難的問題,研究制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)的政策,重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方的融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP的項(xiàng)目。同時(shí),我們不斷完善政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金管理 辦法和稅收優(yōu)惠的支持力度和支持方式,來加大PPP政策扶持的力度。
  
  在實(shí)踐的道路上,我們改變了政府主導(dǎo)基本建設(shè)的傳統(tǒng)觀念,充分發(fā)揮市場力量,大力培養(yǎng)契約意識(shí),打破了財(cái)政資金有限和投入方式單一的束縛,實(shí)現(xiàn) 了財(cái)政目標(biāo)、手段和金融工具的融合發(fā)力。我們轉(zhuǎn)變了舉債搞建設(shè)的粗放模式,以PPP模式化解地方政府的存量債務(wù),并且注重PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)防控,實(shí)現(xiàn) 防風(fēng)險(xiǎn)和增活力的雙重目標(biāo)。
  
  同時(shí),我們要跳出被動(dòng)買單的漩渦,不斷地推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體制的建立,促進(jìn)政府職能的積極轉(zhuǎn)變。我們一邊在摸著石頭過河,同時(shí)也開創(chuàng)了與其他國家和國際的多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)一起并肩作戰(zhàn)的良好的開端。
  
  到目前為止,在財(cái)政部和有關(guān)部門的大力推動(dòng)下,各個(gè)方面對(duì)PPP模式的理念認(rèn)識(shí)正在逐步地改變,各級(jí)的政府已經(jīng)開始從公共服務(wù)管理者、提供者轉(zhuǎn)向?yàn)楸O(jiān)督者、合作者。各個(gè)企業(yè)也就是社會(huì)資本方面,也開始從重建設(shè)、重短期轉(zhuǎn)向了重運(yùn)營、重合作。
  
  在項(xiàng)目實(shí)施方面進(jìn)行了大量的有益探索,到目前我們初步統(tǒng)計(jì),全國各地公布推薦的PPP項(xiàng)目有6650個(gè),計(jì)劃投資額8.7萬億元,涵蓋了道路交 通、環(huán)境保護(hù)、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗(yàn)看,發(fā)達(dá)國家花了二三十年的時(shí)間搭建好了PPP的制度體系,到目前為止,據(jù)我們所了解,僅有幾十個(gè),在 不同的國家,不一致,僅有幾十個(gè)甚至數(shù)百個(gè)落地,但是我們用兩年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的道路,項(xiàng)目的數(shù)量多,質(zhì)量也穩(wěn)步提高,制度的體系初見成效。 這也是和我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和需要緊密相連的。
  
  但是,我們不要忘記,從長遠(yuǎn)看,要推動(dòng)PPP持續(xù)健康的發(fā)展,關(guān)鍵是營造良好的環(huán)境,增強(qiáng)社會(huì)資本的安全感和可信度。
  
  PPP本質(zhì)上是一種基于合約的政府和社會(huì)合作的一種過程,雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)鹊?,都需要而且也必須用合同的方式加以?確。在這個(gè)合作過程中,政府和社會(huì)資本是平等的主體,是一種伙伴的關(guān)系,雙方都要誠實(shí)守信,認(rèn)真履約,這是順利開展PPP項(xiàng)目的前提和基本保障。
  
  與傳統(tǒng)的一次性項(xiàng)目審批不同,PPP的模式需要實(shí)施項(xiàng)目全生命周期的合同管理,在合同有效期內(nèi)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行持續(xù)地監(jiān)管,并且將政 府付費(fèi)和使用者付費(fèi)與績效評(píng)價(jià)相結(jié)合、相掛鉤。這樣才能夠確保PPP項(xiàng)目在長達(dá)二三十年的合同期內(nèi),政府有能力及時(shí)、足額按照合同履約。
  
  為了做到這一點(diǎn),財(cái)政部等部門制定了一系列的制度規(guī)范,明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任,將項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入公共預(yù)算的 預(yù)算管理中,并且由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管,從而履行政府合同義務(wù)形成,而且形成了有效的約束。這是我們國家在推廣PPP過程中的探索和創(chuàng)新 的實(shí)踐。
  
  各位嘉賓,推廣運(yùn)用PPP,既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變,又涉及到體制機(jī)制的變革,這本身就是一個(gè)難活,也是一個(gè)細(xì)活,需要我們花費(fèi)大的力氣去推 動(dòng)它、創(chuàng)新它、實(shí)踐它。目前,我們國家正處于探索階段,在觀念的認(rèn)識(shí)、工作機(jī)制、法律法規(guī)、配套政策等等方面,仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點(diǎn)。
  
  比如說,當(dāng)前地方政府通過平臺(tái)公司融資的渠道被切斷了,因此有的地方政府迫于危機(jī)驅(qū)動(dòng),采取了明股實(shí)債,保本回購等等,不是真正的PPP模式,也啟用了一些項(xiàng)目進(jìn)行變相融資,但是這樣做的后果不但沒有起到推動(dòng)PPP模式的作用,而且加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
  
  這些問題在一定程度上制約了PPP的規(guī)范發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度,因此,我們還需要下大力氣下苦功夫來健全機(jī)制,注重長效,我們要努力健全各個(gè)部門分工協(xié)作的機(jī)制,補(bǔ)充法律法規(guī)的短板,完善政策支持體系來助推項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。我們目前正在打造覆蓋全國統(tǒng)一高效的綜合信息平臺(tái)。
  
  各位嘉賓,為了落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,推廣PPP模式的潛力是非常巨大的。“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào),在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí),要加強(qiáng)供給側(cè)的改 革,推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合,涉及的范圍廣,受眾的人群多,很多的項(xiàng)目關(guān)系到重大的國計(jì)民生,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容,具有重 大的意義和歷史意義。
  
  財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面積極地踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求,來全面落實(shí)創(chuàng)新,全面創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略,來推動(dòng)我們國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。我也希望在座的各位嘉賓、各位朋友,能夠在今后推廣和實(shí)施PPP模式的過程中,能夠貢獻(xiàn)更多的力量,謝謝大家。