日前，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局印發(fā)了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號，下稱《意見》）。這一文件的出臺，是國土資源部門認真落實黨中央、國務院關于大力發(fā)展旅游業(yè)、促進旅游業(yè)改革發(fā)展的重大舉措，是國土資源部門在新常態(tài)下全面履行職責新定位，促進穩(wěn)增長、調結構、擴就業(yè)的又一積極作為，是國土資源部門不斷深化改革、推進依法行政，提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平具體體現(xiàn)。文件的實施，將對推動旅游業(yè)健康快速發(fā)展、促進旅游消費快速增長、培育發(fā)展新動力產生積極作用。
　　
　　一、出臺背景
　　
　?。ㄒ唬┴瀼芈鋵嶞h中央、國務院大力發(fā)展旅游業(yè)要求。黨中央、國務院高度重視旅游業(yè)發(fā)展，十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構建產業(yè)新體系的重要內容。2014年8月，國務院印發(fā)《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），明確提出“旅游業(yè)是現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，帶動作用大，是適應人民群眾消費升級和產業(yè)結構調整的必然要求”，并對改革完善旅游用地管理制度進行了部署。今年8月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號），進一步明確了旅游業(yè)發(fā)展的具體目標。為貫徹黨中央、國務院相關要求，國土資源部會同住建部、旅游局，積極開展系統(tǒng)研究，聯(lián)合印發(fā)《意見》。
　　
　　（二）促進旅游業(yè)改革發(fā)展的客觀需要。隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，其土地使用面臨的新情況、新問題亟待破解，一是規(guī)劃銜接不足，一些旅游建設項目難以落地。部分景區(qū)旅游公共服務設施建設不足，新建設施用地需求開始凸現(xiàn)。二是用地政策系統(tǒng)性不夠。旅游業(yè)是綜合性產業(yè)，涉及土地用途和權利類型復雜多樣。在土地用途上，包括建設用地、農用地、未利用地三大類型，在建設用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。在權利類型上，既有國有建設用地，也有集體建設用地。長期以來，旅游業(yè)用地政策分散于其他行業(yè)之中，既缺乏系統(tǒng)性，也存在一些領域政策不明的問題。三是旅游新業(yè)態(tài)用地政策亟需明確。隨著鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學旅游等新產品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，成為國土資源部門支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。
　　
　　（三）國土資源部門認識新常態(tài)、履行職責新定位的積極作為。圍繞經濟發(fā)展保持中高速增長、結構調整邁向中高端水平目標，按照“盡職盡責保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”職責新定位要求，國土資源部門高度重視產業(yè)用地政策體系建設工作?；诼糜螛I(yè)發(fā)展在“發(fā)揮消費對增長的基礎性作用、發(fā)揮投資對增長的關鍵作用”中的重要地位，著眼旅游業(yè)發(fā)展用地的特殊性，以依法行政、改革創(chuàng)新、市場配置、節(jié)約集約為原則，研究出臺支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策，是國土資源部門認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)領又一積極作為，是運用土地政策促進穩(wěn)增長、調結構、促就業(yè)、惠民生的又一重大舉措，是加快建立健全產業(yè)用地政策體系又一新的基石。
　　
　　二、積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地
　　
　?。ㄒ唬┯行鋵嵚糜沃攸c項目新增建設用地。為保障重點建設項目順利落地，針對規(guī)劃銜接不夠問題，《意見》提出了三方面的保障措施，一是建立有效的規(guī)劃銜接機制。依據《土地管理法》、《旅游法》等相關法律規(guī)定，強調各地按照資源和生態(tài)保護、文物安全、節(jié)約集約用地原則，加快旅游發(fā)展規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關規(guī)劃銜接工作，從而奠定旅游業(yè)發(fā)展依法、依規(guī)劃用地的基礎。二是按照旅游項目建設時序及時保障用地。對符合相關規(guī)劃的旅游項目，按建設時序分別及時保障落地。三是加大旅游扶貧用地保障。農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，旅游業(yè)就業(yè)容量大、經濟帶動性強，在我國扶貧開發(fā)中發(fā)揮著日益顯著的作用。正成為我國扶貧攻堅的嶄新生力軍。因此，《意見》特別提出加大旅游扶貧用地保障政策要求。同時，明確了鄉(xiāng)村旅游的用地政策，從明確用地供應和方式兩方面支持旅游扶貧。
　　
　　（二）支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。按照國務院文件規(guī)定，結合生態(tài)文明建設總體要求，《意見》對使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目的政策進一步予以細化。一是對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設用地計劃指標。二是對使用上述土地建設旅游項目的，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應收取相關費用之和的原則確定。三是開發(fā)旅游項目與土地復墾相結合，促進經濟、社會與生態(tài)文明相統(tǒng)一。為此，《意見》提出兩方面政策措施，一方面支持各地按照《土地復墾條例》的相關規(guī)定，制定支持政策，鼓勵土地權利人自行復墾開發(fā)垃圾場、廢棄礦山等歷史遺留損毀土地建設的旅游項目，另一方面，對政府收回或征收的歷史遺留損毀土地，允許通過招標拍賣掛牌方式合并確定新的土地使用權人和復墾投資主體，以吸引社會資本投資。
　　
　?。ㄈ┮婪▽嵭新糜螛I(yè)用地分類管理制度。針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質的特點，《意見》提出對旅游業(yè)用地實行分類管理制度。對旅游項目中永久性設施建設涉及的用地，依法按建設用地管理；對屬于自然景觀用地及農牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，既不改變土地權利性質，即仍由現(xiàn)有土地權利人使用和管理，也不改變土地用地用途，即屬于農用地的仍按農用地管理，屬于未利用地的仍按未利用地管理。對這一部分土地利用與旅游經營的經濟關系，由相關當事人依法協(xié)商解決。依法實行分類管理，既有利于減少建設項目用地轉用征收規(guī)模與成本負擔，又確保當?shù)厝罕姴灰蚵糜雾椖康陌l(fā)展而離土失地，而是可以共同參與經營、分享項目收益。
　　
　　（四）多方式供應建設用地。針對旅游業(yè)建設用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，為支持旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游業(yè)用地供應管理，《意見》主要提出三方面政策，旅游相關建設項目用地中，一是嚴格執(zhí)行土地招標拍賣掛牌出讓的相關法律規(guī)定，要求用途混合且包括經營性用途的，應當采取招標拍賣掛牌方式供應。二是明確部分旅游業(yè)用地規(guī)劃用途，同時，為體現(xiàn)對旅游業(yè)發(fā)展的支持，對規(guī)劃用途和供應管理進行了協(xié)調，部分旅游項目用地規(guī)劃用途按國家標準進行分類，供應方式、價格、使用年限則按法定“旅游用地”的規(guī)定實施。三是鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供應旅游項目建設用地，以降低旅游項目開發(fā)初期用地成本。
　　
　?。ㄎ澹┘哟舐糜螏玫乇Ｕ狭Χ取腋叨戎匾暵糜螏诼糜螛I(yè)發(fā)展中的文明窗口地位和基本公共服務作用，國辦發(fā)62號文件明確提出，要用3年時間，全國新建和改建5.7萬座廁所，鑒于旅游廁所用地面積小又分散的特點，為支持其建設，《意見》提出三條政策措施。新建、改建旅游廁所及相關糞便無害化處理設施需使用新增建設用地的，可以同類多點為單位集中申請，并給予新增建設用地計劃指標支持。二是對符合《劃撥用地目錄》的糞便處理設施，可以劃撥方式供應。三是鼓勵在其他項目中配套建設旅游廁所，以增加旅游廁所供應途徑，促進土地和其他資源節(jié)約集約利用。
　　
　　（六）明確旅游新業(yè)態(tài)用地政策。針對旅游新業(yè)態(tài)用地特點，按照鼓勵使用存量、規(guī)范使用增量的原則，依法明確了鄉(xiāng)村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學的用地政策。
　　
　　一是引導鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游是當前和今后旅游業(yè)發(fā)展的重點領域，也是旅游扶貧的關鍵抓手。依據《土地管理法》、《旅游法》等相關法律規(guī)定，以及鄉(xiāng)村旅游的特點，《意見》提出四條用地規(guī)范措施：第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設用地，但應當在符合相關規(guī)劃的前提下，農村集體經濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用。第二，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經營，但根據《旅游法》的規(guī)定，這一政策的適用以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提。第三，農村集體經濟組織以外的單位和個人，可使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產，但應依法通過承包經營流轉的方式進行。第四，優(yōu)化農村建設用地布局，建設旅游設施，可通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的方式進行。
　　
　　二是促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展。自駕車房車營地是旅游產業(yè)新業(yè)態(tài)、旅游消費新熱點，針對自駕車房車營地主要集中城市邊緣、觀光景點的分布特點，《意見》提出三條政策措施。第一，按照國務院相關規(guī)定，重申強調加快制定自駕車房車營地建設規(guī)劃和建設標準要求。第二，為有效防止自駕車房車營地運營中產生的環(huán)境污染，落實綠色發(fā)展理念，通過發(fā)揮部門協(xié)同作用，強化了用地供應與規(guī)劃管理、建設要求的關聯(lián)要求，予以了細化，確保自駕車房車營建設與運營與所在地區(qū)自然人文環(huán)境相協(xié)調。第三，從規(guī)范管理和支持發(fā)展兩個方面，明確了自駕車房車營地項目用地的用途管理、供應方式和使用年限等事項。
　　
　　三是支持郵輪、游艇旅游優(yōu)化發(fā)展。郵輪、游艇旅游屬于新消費領域，正處于培育階段，為支持其發(fā)展，按照土地使用制度改革的方向，《意見》提出兩條政策措施，第一，新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用并可采取協(xié)議方式供應。第二，為鼓勵使用現(xiàn)有設施及用地發(fā)展，允許在現(xiàn)有碼頭增設郵輪、游艇停泊功能的保持現(xiàn)有土地權利類型不變，支持利用現(xiàn)有碼頭設施用地、房產增設相關商業(yè)服務設施的。
　　
　　四是促進文化、研學旅游發(fā)展。文化、研學旅游主要依托現(xiàn)有文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業(yè)、大型農場等機構和設施進行，基于這一特點，為支持其發(fā)展，也為促進相關用地的集約利用，《意見》提出兩條政策措施，第一，在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對上述機構利用現(xiàn)有房產開展文化、研學旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設施的，允許保持原土地用途、權利類型不變；因規(guī)劃用途變更等原因，土地權利人申請辦理用地手續(xù)的，經批準可以協(xié)議方式辦理。第二，為做好歷史文化名城等保護工作，促進文化旅游資源的可持續(xù)利用，按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的規(guī)定，對歷史文化街區(qū)建設控制地帶內的規(guī)劃管理和用地供應政策進行了協(xié)調，歷史文化街區(qū)建設控制地帶內的用地，包括容積率等規(guī)劃條件，應當符合保護規(guī)劃確定的建設控制要求。
　　
　　三、加強旅游業(yè)用地服務監(jiān)管
　　
　　在強調做好確權登記的同時，《意見》重點提出二條監(jiān)管政策。
　　
　?。ㄒ唬┙⒉块T聯(lián)動與共同監(jiān)管機制。因旅游項目建設涉及多部門職能，為保證各領域政策的協(xié)調，《意見》提出兩條措施。一是加強風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家公園等旅游資源開發(fā)用地規(guī)劃管理，區(qū)內建設項目用地應當同時符合各類相關規(guī)劃。二是對新供旅游項目用地，將相關建設要求納入土地供應前置條件的，要求提出條件的政府部門應與土地使用權取得者簽訂相關建設活動協(xié)議書，并依法履行監(jiān)管職責。
　　
　?。ǘ﹪栏衤糜螛I(yè)用地供應和利用監(jiān)管。針對旅游項目用地多用途混合的特點，以及旅游項目開發(fā)中存在的問題，《意見》提出五條管理措施，一是嚴格旅游相關農用地、未利用，用途管制。二是按照國務院相關規(guī)定，嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，包括建設用地，即在風景名勝區(qū)除符合規(guī)劃和依法可以劃撥供應土地的項目外，不得向需有償使用土地的建設項目供應土地。三是嚴格執(zhí)行土地價格政策。四是嚴格旅游項目配套商品住宅管理，不得為旅游項目配套安排商品住宅修改相關規(guī)劃。五是嚴格旅游設施用地改變規(guī)劃用途管理。