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中國區(qū)域經濟政策工具創(chuàng)新:理論與實踐
來源：未知 日期：2016-10-08 點擊：次
在重點區(qū)域制度創(chuàng)新及在三大國家重大戰(zhàn)略的區(qū)域經濟新階段，構成了創(chuàng)新區(qū)域經濟政策工具的現實需求。傳統的區(qū)域經濟政策爭論限制了政策工具創(chuàng)新，工具范圍拓展到區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和轉向政策工具既能有效回應現實需求，又符合當前區(qū)域經濟政策實踐的演進邏輯。區(qū)域經濟政策工具創(chuàng)新應上下互動完善區(qū)域規(guī)劃編制和落實、以制度創(chuàng)新工具發(fā)揮市場機制、優(yōu)化特殊經濟區(qū)政策保障制度供給效率、利用治理機制促進區(qū)域經濟合作、合理選擇環(huán)境政策工具等五個方向上努力。
基金項目：“985”工程南開大學區(qū)域經濟國家哲學社會科學創(chuàng)新基地項目(1052122004700007)；國家自然科學基金應急項目“京津冀一體化發(fā)展的組織與管理機制研究”(71441001)。
隨著我國重點區(qū)域制度創(chuàng)新的深化和三大重大國家區(qū)域戰(zhàn)略的推進，對區(qū)域經濟政策工具提出了新的要求。按照當前我國區(qū)域經濟發(fā)展的現實需求、區(qū)域經濟政策理論創(chuàng)新以及區(qū)域經濟政策實踐的內在邏輯來思考我國區(qū)域經濟政策工具創(chuàng)新的緊迫性和可操作性，具有突出的理論價值和現實意義。
一、區(qū)域經濟發(fā)展的新階段
新中國成立以后，區(qū)域經濟發(fā)展大體分為以下四個階段：以促進內地工業(yè)發(fā)展為標志的區(qū)域均衡發(fā)展階段(從新中國成立到70年代末)、以東部沿海地區(qū)快速崛起的區(qū)域不平衡發(fā)展階段(從80年代初到90年代末)、以區(qū)域總體戰(zhàn)略為框架的區(qū)域協調發(fā)展階段(從90年代末到本世紀頭5年)以及當前所處的新階段。新階段主要體現為兩方面：一是以眾多國家級特殊經濟區(qū)、試驗區(qū)為載體進行區(qū)域制度創(chuàng)新；二是以三大重大國家戰(zhàn)略為重點推進區(qū)域經濟合作，在更大空間范圍內發(fā)揮市場的決定性作用。
(一)、通過眾多國家級特殊經濟區(qū)、試驗區(qū)為載體進行區(qū)域制度創(chuàng)新
至2015年9月，全國共有16個國家級新區(qū)，①加上各批次經濟特區(qū)、國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)以及上海、天津等自貿區(qū)在內的各類型海關監(jiān)管區(qū)，我國已經建立了數量眾多的特殊經濟區(qū)。自2005年6月21日始，我國共設有國家級試驗區(qū)18個，其中浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、深圳為綜合性配套改革試驗區(qū)，成渝、武漢、長株潭、黑龍江等8個為專題性綜合配套改革試驗區(qū)，浙江義烏、溫州、廣東珠三角地區(qū)、山東青島等6個綜合改革試驗區(qū)。②以制度創(chuàng)新為主要內容、以內生增長為主要動力的國家級新區(qū)、改革試驗區(qū)的設立標志我國區(qū)域經濟政策更加注重體制機制創(chuàng)新。國家級新區(qū)、試驗區(qū)不再直接享有新的優(yōu)惠財稅政策，但享受國務院直接批復的權限，利用制度創(chuàng)新的“先行先試權”，著力進行體制改革和創(chuàng)新的探索性工作。這些重點區(qū)域既迅速形成區(qū)域經濟發(fā)展的增長極，形成經濟要素集聚的中心，輻射周邊區(qū)域經濟發(fā)展；又成為我國區(qū)域制度創(chuàng)新的高地，承擔著區(qū)域體制改革“先行先試”，為全國探索市場體制改革經驗的任務。重點區(qū)域發(fā)展目標的綜合性，使得單一的粗線條的區(qū)域經濟政策工具難以達到預期效果，創(chuàng)新當前政策工具的需求不斷增強。國家級特殊經濟區(qū)、試驗區(qū)的具體情況詳見表1。
十八大以來，中共中央進一步提出三大國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即一帶一路、京津冀協同發(fā)展和長江經濟帶。當前，“一帶一路”倡議已從理念設計、總體框架到完成戰(zhàn)略規(guī)劃，開始進入務實合作階段。2014年11月4日，中央財經領導小組第八次會議，研究“一帶一路”規(guī)劃、建立亞洲基礎設施投資銀行和設立絲路基金。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。2014年2月26日，習近平在北京主持召開座談會，強調京津冀協同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，并提出七點要求。2014年9月4日，京津冀協同發(fā)展領導小組第三次會議要求，加快實施交通、生態(tài)、產業(yè)三個重點領域率先突破。2015年4月30日，中央政治局審議通過了《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》，現在各項工作進入集中攻堅、重點突破的關鍵階段。2014年4月28日，李克強總理在渝召開座談會，研究依托黃金水道建設長江經濟帶。2014年9月25日，國務院發(fā)布《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》及《長江經濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》(2014-2020年)，長江經濟帶12個海關已全部啟動區(qū)域通關一體化。2015年4月，《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺，長江經濟帶規(guī)劃正在編制當中。
總的來看，無論是“一帶一路”的互聯互通、京津冀三地的協同發(fā)展、長江經濟帶的要素流動，實現的關鍵在于區(qū)域經濟合作機制的創(chuàng)新。當前，隨著我國財稅分權和市場化改革，地方政府已經成為具有獨立利益意識的行為主體，經濟合作必須充分考慮各區(qū)域主體的利益訴求，區(qū)域經濟合作機制創(chuàng)新的重要性就進一步凸顯。另外，中國特殊經濟區(qū)政策方面巨大成功，在影響越來越多的發(fā)展中國家和轉型國家，因而，我們認為特殊經濟區(qū)政策也應該在“一帶一路”戰(zhàn)略中發(fā)揮作用。
二、區(qū)域經濟政策的爭論
區(qū)域經濟發(fā)展的新階段對區(qū)域經濟政策工具創(chuàng)新構成了緊迫的現實需求，作為實現區(qū)域經濟政策的具體手段，區(qū)域經濟政策工具的種類和范圍直接受制于區(qū)域經濟政策的界定，關于區(qū)域經濟政策爭論對于政策工具創(chuàng)新產生了諸多限制。
(一)、區(qū)域經濟政策的界定
二戰(zhàn)之后，區(qū)域經濟學開始逐漸發(fā)展成為一門獨立的經濟學分支學科。改革開放后，市場化改革使區(qū)域經濟理論等市場經濟理論在我國蓬勃發(fā)展，我國的區(qū)域經濟學真正開始建立。早期學者們主要分析區(qū)域政策與其他政策的協調等具體應用，到了90年代，開始注重區(qū)域政策本身的理論研究，區(qū)域經濟政策被認為是中央政府針對不同區(qū)域、特定問題地區(qū)采取的差別性政策，[2]是中央政府根據區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域差距、協調區(qū)域關系政策的總和。[3]郝壽義、安虎森(2004)將區(qū)域經濟政策視為國家有關政府機構為實現其區(qū)域經濟布局戰(zhàn)略和調整不同區(qū)域經濟關系所做的全部努力，但強調在政策主體上包括具有一定經濟管理權限的地方政府。張可云認為區(qū)域經濟政策主要指“中央政府通過集中安排，有目的地對某些類型的問題區(qū)域實行傾斜，以改變由市場機制作用所形成的一些空間結果，促使區(qū)域經濟發(fā)展與區(qū)域格局協調并保持區(qū)域分配合理”。[4]魏后凱認為區(qū)域經濟政策指“一國政府為改善本國經濟或的空間分布，促進國內各地區(qū)經濟均衡和有效的發(fā)展而實施的各種措施或行為的總稱”。[5]安虎森認為區(qū)域政策是政府把經濟運行引入到政府所偏好的經濟運行軌跡時的政策措施。[6]楊開忠認為區(qū)域政策是為實現一定目標而使用各種手段的公共區(qū)域經濟行為，包括區(qū)域政策社會偏好、區(qū)域政策制度分析、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域微觀政策、區(qū)域宏觀政策等。[7]孫久文認為區(qū)域經濟政策是由政府針對區(qū)域問題而制定的一系列政策的總和，其必要性在于糾正市場機制在資源空間配置方面的不足。[8]從政策實踐的角度，范恒山認為區(qū)域政策因解決區(qū)域發(fā)展不平衡等區(qū)域問題而生，是國家為推動發(fā)展、促進協調、發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢而對不同區(qū)域所做出的政策安排。[9]楊龍認為區(qū)域政策以實現總政策中的“協調區(qū)域發(fā)展”為目標，既包括區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、國土規(guī)劃，也包括不同領域的具體政策。[10]丁任重、陳姝興認為區(qū)域經濟政策是“一國的中央政府及其所屬機構或者是一定權限的地方政府為構建其經濟格局和區(qū)域經濟增長以及協調區(qū)際經濟關系而制定的”。[11]
(二)、區(qū)域經濟政策的爭論
首先，國內外學者對于區(qū)域經濟政策的界定存在明顯差異。西方學者主要從微觀角度強調區(qū)域經濟政策對于區(qū)位選擇的影響，定義從區(qū)域經濟自組織的視角出發(fā)，本身具有很強理論邏輯和理論基礎，但是只強調區(qū)域政策的某一方面，如“區(qū)位問題”、“空間結構問題”，指導實踐的可操作性相對較弱。國內學者主要基于政府行為的視角，在不同程度上都強調區(qū)域經濟政策的理論依據(市場失靈)、現實需求(區(qū)域差距)或者是政策的目標(空間戰(zhàn)略、區(qū)域關系、收入分配)等。但是國內區(qū)域經濟政策的爭議也是十分明顯的，具體可以概括為以下兩個方面：一是區(qū)域政策的決策主體問題，在是否應包括地方政府問題上認識有明顯差異。很多學者所界定的區(qū)域經濟政策并沒有明確界定決策主體，有學者認為應包括“有一定經濟管理權限”的地方政府；[11]有些學者則明確反對把地方政府作為決策主體。[4][8]二是區(qū)域經濟政策的工具屬性和工具箱容量問題。很多學者所給出的定義并沒有明確界定區(qū)域政策的具體范圍，但也有學者明確反對將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃列入區(qū)域經濟政策，以張可云為典型代表，[4]有的學者則認為應當包含區(qū)域規(guī)劃。[7][10]
筆者認為：區(qū)域經濟政策存在廣義和狹義之分，廣義的區(qū)域經濟政策是政府機構為了糾正市場機制造成的空間失靈，而采取的一系列政府行為，具體工具范圍包括中央政府對于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施、區(qū)域關系調整政策以及具有一定經濟管理權限的地方政府對其所管轄的行政區(qū)經濟發(fā)展的干預措施，政策內容涉及區(qū)域經濟增長和區(qū)域協調。狹義的區(qū)域經濟政策是指中央政府針對基于區(qū)域系統差異和空間失靈的問題區(qū)域以及協調區(qū)域關系而采取的一系列舉措，政策內容關注區(qū)域公平。隨著我國區(qū)域經濟的迅速發(fā)展，區(qū)域發(fā)展的目標和問題也日趨多樣化和復雜化，因而，廣義區(qū)域經濟政策更應該被重視。
三、區(qū)域經濟政策工具創(chuàng)新的政策實踐
(一)、傳統單一政策工具
區(qū)域經濟政策工具是為實現區(qū)域政策目標針對區(qū)域問題所采用的具體方法與措施?；菊吖ぞ呖蓮亩鄠€角度進行歸類，政策工具是獎勵與政策目標相符的區(qū)域經濟行為和控制與政策目標相悖的區(qū)域經濟行為的方法和措施的總和，根據區(qū)域政策工具的功能性質將其分為鼓勵性政策工具和控制性政策工具。[12]Armstrong根據經濟政策分類將其分為微觀政策工具、宏觀政策工具和協調政策工具。[13]高國力將其分為財稅政策工具、金融政策工具、貿易政策工具、行政審批政策工具、科技政策工具和人才開發(fā)政策工具。[14]根據政策工具是否直接作用于目標區(qū)域主體，分為直接工具和間接工具兩大類。其中，直接工具包括國家給予目標區(qū)域的財政撥款、優(yōu)惠貸款以及各類優(yōu)惠稅收；間接工具主要包括許可證制度，基礎設施投資以及工業(yè)園區(qū)建設，具體內容見表2。
基于區(qū)域經濟發(fā)展的現實需求和政策實踐的具體情況，結合對區(qū)域經濟政策的界定，本文認為：創(chuàng)新型的區(qū)域經濟政策工具應當包含是三個部分，即區(qū)域規(guī)劃、基本政策工具和專項政策工具。
1.區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是國家進行空間管治的重要手段，一般指在一定地域空間內，基于地區(qū)發(fā)展的條件和存在的問題，對區(qū)域經濟社會發(fā)展和國土綜合整治做出的總體部署。按照空間尺度的大小，區(qū)域規(guī)劃具體包括四個層次：第一層次為跨國界規(guī)劃，如“一帶一路”規(guī)劃；第二層次為全國性規(guī)劃，包括國家區(qū)域總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)規(guī)劃以及全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等；第三層次為跨省域的區(qū)域性規(guī)劃，如西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、長三角以及2015年的京津冀協同、長江中游城市群等相關規(guī)劃；第四層次為各省域內的區(qū)域性規(guī)劃，這個層次規(guī)劃最多，如珠三角、江蘇沿海地區(qū)、天津濱海新區(qū)以及廣州南沙新區(qū)等相關規(guī)劃。具體內容詳見表3。
基于比較優(yōu)勢理論和規(guī)模經濟，市場經濟發(fā)展促進區(qū)域分工，區(qū)域分工必然要求區(qū)域合作。地方政府以地方財政收入最大化和政治晉升為目標，重復建設和市場分割成為地方競爭的納什均衡，跨區(qū)公共物品供給不足，區(qū)域經濟合作難以深入。一方面中央政府通過自上而下進行直接干預，通過在中央層面成立重點工程的領導小組(如京津冀協同發(fā)展領導小組)，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，調整行政區(qū)劃，實施區(qū)域對口支援等“科層制”力量推動區(qū)域橫向合作；另一方面，創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，以間接指導和監(jiān)督的方式，支持地方政府自發(fā)的區(qū)域經濟合作行為，如地方政府之間簽訂行政契約、地方政府聯席會議制度及各領域專項合作、城市商會論壇等。
3.專項政策工具。區(qū)域經濟發(fā)展必須考慮區(qū)域資源環(huán)境的承載力，這是區(qū)域經濟協調發(fā)展的重要問題。黨的十八大報告提出，“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，構建科學合理的城市化格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。”十八屆三中全會進一步明確要求，“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。目前各地已陸續(xù)完成了主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，進入實施階段。在本文，專項政策工具主要指對應主體功能區(qū)規(guī)劃的區(qū)域環(huán)境政策工具。區(qū)域生態(tài)環(huán)境防治和流域治理等在區(qū)域經濟發(fā)展日益被關注，環(huán)境工具被廣泛采用，成為近年來衍生出的新的區(qū)域經濟政策工具。[16]根據具體內容可以分為管制工具、市場工具和社會工具三大類，其中管制工具又包括標準制定和過程管理兩個子類，市場工具包括利用市場的皮古市場工具和創(chuàng)建市場的科斯市場工具，社會工具主要包括信息工具和公眾參與工具，具體細分為23項政策工具，詳見表5區(qū)域環(huán)境政策工具。
基于新階段區(qū)域經濟發(fā)展的現實需求和中國區(qū)域經濟政策理論的內在邏輯，本文提出了創(chuàng)新區(qū)域經濟政策工具，將工具體系擴展至規(guī)劃工具、基本政策工具和專項政策工具三大類。在政策工具使用過程中，應當重點考慮以下五個方面。
1.規(guī)劃工具充分重視區(qū)域主體的利益訴求，細化規(guī)劃尺度，保障落實效率。第一，全國性規(guī)劃層面，應自上而下細化具體發(fā)展規(guī)劃的空間尺度；第二，在跨行政區(qū)規(guī)劃層面，尤其涉及橫向經濟聯系較為緊密的區(qū)域，充分尊重地方政府區(qū)域經濟合作的利益訴求和基礎，實現“自上而下”與“自下而上”的結合，以權威性的區(qū)域規(guī)劃來強化參與區(qū)域合作的約束力；第三，進一步明確區(qū)域規(guī)劃考核目標和方式，提高規(guī)劃執(zhí)行效率。
2.改善區(qū)域制度環(huán)境，為發(fā)揮市場機制創(chuàng)造條件。依靠傳統優(yōu)惠政策極差打造區(qū)域經濟增長極有悖于區(qū)域公平的理念，區(qū)域制度環(huán)境在區(qū)域經濟發(fā)展中的作用日益等到認同。第一，在基本政策工具方面，突出制度創(chuàng)新工具的作用。第二，對問題區(qū)域進行區(qū)域援助時，充分考慮區(qū)域經濟自組織的作用機理，對落后地區(qū)公共物品直接供給的同時，發(fā)揮市場機制內部“活血”和“造血”功能。第三，重視制度供給和創(chuàng)新，利用特殊經濟區(qū)政策植入市場機制，結合區(qū)域經濟合作，實現生產要素跨區(qū)域循環(huán)，促進區(qū)域市場一體化。
3.優(yōu)化評估特殊經濟區(qū)政策落實，保證制度創(chuàng)新效率?，F在各類型國家和地方特殊經濟區(qū)規(guī)模已經相當宏大，但存在著重申報，輕后期建設的情況。第一，健全特殊經濟政策評估工具，審視集成政策工具效果，對于達不到預期效果、脫離制度供給時設定的任務和目標的要進行整治，保障集成政策工具的效率。第二，強化法律手段，完善區(qū)域立法權。保障“先行先試”確權，為全面深化改革切實提供動力輸入?；趹椃ê拖嚓P法律，鼓勵地方的自主性立法試驗，完善地方立法的創(chuàng)新機制。第三，利用政府推廣和市場輻射兩種機制，分類別、差異化地將特殊經濟區(qū)和試驗區(qū)成熟經驗向其他區(qū)域推開。
4.利用治理機制，促進區(qū)域經濟合作。治理機制促進區(qū)域經濟合作需要一定制度環(huán)境和工具作為保障。第一，促進區(qū)域合作立法，保障地方政府間行政契約的合法性和權威性。應考慮在憲法加入區(qū)域協調相應條款、制定中央地方關系法、國家區(qū)域開發(fā)法等不同層次的法律提高行政契約的合法性。第二，完善經濟手段，學習歐盟經驗健全類似結構基金、聚合基金、團結基金等設計精細的政策工具。第三，嘗試建立區(qū)域合作的專題試驗區(qū)，減少非合作博弈，惡性競爭，如長江經濟帶航運專區(qū)、流域治理專區(qū)；京津冀生態(tài)專區(qū)；類似于美國港口管理局成立環(huán)渤海港口合作區(qū)、長江港口協作區(qū)等。
5.因地制宜選擇環(huán)境政策工具。第一，處理好地方政府政績考核的經濟性導向，實現資源環(huán)境、社會發(fā)展、科學人文被納入的政績考核指標體系。第二，完善法律體系，培育政策工具使用環(huán)境。細化環(huán)境資源的使用權，發(fā)揮科斯市場工具的作用；完善民事、行政、刑事環(huán)境公益訴訟，實現政府、企業(yè)、公眾在環(huán)境保護中良性互動。第三，因地制宜選擇環(huán)境政策工具：對于區(qū)域主體發(fā)育成熟度較高的東部沿海區(qū)域，充分利用市場工具手段，尤其是科斯市場工具和社會工具。對于中西部地區(qū)還應以政府管制工具為主導。
①截至2015年9月底，16個國家級新區(qū)分別是：上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣東廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、山東青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)和昆明滇中新區(qū)。
?、诮刂?015年，共設立18個試驗區(qū)，其中綜合型綜合配套改革試驗區(qū)3個：滬津深；專題性綜合配套改革試驗區(qū)8個，綜合改革試驗區(qū)(有別于“配套”)7個。
