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構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保區(qū)域協(xié)調(diào)機制的思考
來源:未知 日期:2016-05-09 點擊:次
習(xí)近平總書記1月26日在主持中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議時強調(diào),推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,理念要先進(jìn),堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺上優(yōu)先地位,涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)。
長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)需要解決的問題
1.長江經(jīng)濟(jì)帶面臨的環(huán)境污染挑戰(zhàn)
長江經(jīng)濟(jì)帶位于我國核心地帶,包含云、貴、川、渝、湘、鄂、贛、皖、蘇、浙和滬等九省二市,經(jīng)濟(jì)地位十分重要,在生態(tài)安全格局中地位突出。在新的發(fā)展機遇下,長江經(jīng)濟(jì)帶面臨氣候變化、水資源短缺、能源危機、糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力增大等一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。長江經(jīng)濟(jì)帶的九省二市目前除長江干流河段水質(zhì)情況總體良好外,眾多支流和湖庫面臨總磷、氨氮嚴(yán)重超標(biāo),水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重等問題;空氣質(zhì)量主要評價指標(biāo)PM沿江省市除云南外整體全年不達(dá)標(biāo);部分區(qū)域土壤質(zhì)量下降,重金屬如汞超標(biāo)等。造成長江水質(zhì)下降和環(huán)境污染的眾多因素中,工業(yè)結(jié)構(gòu)性污染最為突出,農(nóng)業(yè)面源污染問題嚴(yán)重。
2.需要上下游、跨區(qū)域和多部門協(xié)同解決
在區(qū)域內(nèi)開展“大保護(hù)”,實現(xiàn)區(qū)域總體生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善,要在國家或區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與頂層設(shè)計,即對流域內(nèi)水資源開發(fā)加以利用與控制,提高用水效率,保護(hù)水功能區(qū),控制排污總量等方面形成管理標(biāo)準(zhǔn)和體系,推進(jìn)流域綜合治理,實現(xiàn)上下游對流域環(huán)境質(zhì)量改善共同承擔(dān)責(zé)任和協(xié)同規(guī)劃及協(xié)同管理,包括生態(tài)補償機制的建立和運行。
流域綜合管理的國際經(jīng)驗
流域的環(huán)境治理問題,在國際上有許多經(jīng)驗。如歐洲的國際河流萊茵河是“先污染、后治理”的很好實例(指萊茵河流域總體水環(huán)境大致從20世紀(jì)60年代到80年代的惡化和恢復(fù))。事實上,《萊茵河2020計劃》的發(fā)布和實施,讓我們清楚看到,歐洲發(fā)達(dá)地區(qū)河流流域在基本解決主要污染物排放和河流水體水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)后,自20世紀(jì)80年代以來一直面臨流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的需求,并在思考面向未來的流域可持續(xù)發(fā)展的管理戰(zhàn)略。《萊茵河2020計劃》確立了未來萊茵河生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)、具體目標(biāo)、主要參數(shù)的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)以及各地需要采取的措施等。該計劃已經(jīng)跳出以往保護(hù)流域內(nèi)水體的主要污染物達(dá)標(biāo)的限制,而將保存、保護(hù)、改善和擴大沿萊茵河地區(qū)和萊茵河流域生態(tài)重要性放在核心地位,使如何為植物和動物提供生存環(huán)境成為重要內(nèi)容。為達(dá)到既定目標(biāo),除了利用各國法律外,在萊茵河流域內(nèi)還采取如下手段和措施:一是增加排放者的責(zé)任,減少危害物質(zhì),并采用有效的、可評估的和自發(fā)達(dá)成的協(xié)議;二是應(yīng)用環(huán)境管理系統(tǒng);三是讓相關(guān)利益團(tuán)體參與公開的制定計劃的過程,通過聽證會、技術(shù)磋商和會議等參與措施的評估工作;四是在制定國家或區(qū)域計劃、與環(huán)境相關(guān)的計劃或者建設(shè)許可過程中,要考慮目前計劃的要求;五是對存在高沖突風(fēng)險的項目,采用仲裁程序;六是在萊茵河不同河段,啟動示范項目,通過構(gòu)筑伙伴關(guān)系,在這些項目之間建立聯(lián)系,強調(diào)萊茵河水系的重要性,河流與它們的沖積區(qū)之間存在聯(lián)系的重要性等。
長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)的機制問題
整個長江經(jīng)濟(jì)帶需要完善防災(zāi)減災(zāi)體系,優(yōu)化配置水資源、保障供水安全,需要合理利用水資源保障能源供應(yīng),以及需要加快黃金水道建設(shè)提高長江綜合運輸能力,強化水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù),保障長江生態(tài)服務(wù)功能的正常發(fā)揮等。秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念,長江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì),涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城、生物、濕地和環(huán)境等多個方面,必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃。在長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)方面,要增強系統(tǒng)思維,實現(xiàn)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作,把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶。
1.在長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域中注重經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)新機制相融合
長江經(jīng)濟(jì)帶的九省二市被得天獨厚的歷史機遇聚在一起成為一個整體,也被歷史賦予在協(xié)作、開放和共享上尋求創(chuàng)新的綠色發(fā)展機制之使命。環(huán)境保護(hù)的問題一定要在發(fā)展中解決,因此大保護(hù)的前提是發(fā)展,包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和區(qū)域的公平均衡發(fā)展。無論空氣和水,都是有環(huán)境容量的?!董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》下的環(huán)境容量是指在某地空氣中累計的污染物不超過規(guī)定的、在此地域(如商住區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)等)濃度限度時可以容許的最大排放量。限制總量某種程度上就是限制某一(些)產(chǎn)業(yè)在某一地區(qū)的發(fā)展。在一個較大區(qū)域范圍內(nèi),進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整顯得意義重大。水體具有自凈能力,也有“臨界負(fù)荷”。環(huán)境容量由法規(guī)約束、環(huán)境特點和排放管理三大要素決定。法定限值越嚴(yán),環(huán)境容量越小。環(huán)境管理的一個重要任務(wù)就是充分利用環(huán)境容量合理排污。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的共同目標(biāo)是區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展和均衡發(fā)展,即經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的共同發(fā)展,還有區(qū)域內(nèi)部的消除貧困、縮小貧富差距、縮小技術(shù)水平上的差異等。在此理念基礎(chǔ)上,長江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)的核心問題是搞清環(huán)境容量的大小,提出以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的污染物排放限值、區(qū)域規(guī)劃和排放管理措施,繼而合理調(diào)整九省二市的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,建立技術(shù)轉(zhuǎn)讓機制和生態(tài)補償機制。
2.區(qū)域性的問題要放在區(qū)域里解決,流域里的問題要放在流域內(nèi)規(guī)劃
長江經(jīng)濟(jì)帶九省二市在環(huán)境保護(hù)中是一個整體,“大保護(hù)”也要衡量整個區(qū)域的總體環(huán)境改善情況。目前區(qū)域內(nèi)比較嚴(yán)重的污染問題,如總磷超標(biāo)、水體退化、湖泊富營養(yǎng)化和PM濃度超標(biāo)等問題,要在整個區(qū)域和流域內(nèi)進(jìn)行研究和規(guī)劃。這個研究過程中區(qū)域內(nèi)的行政邊界是不顯現(xiàn)的或者弱化的。研究結(jié)果首先是區(qū)域整體上取得的,繼而將指導(dǎo)現(xiàn)有行政區(qū)域如何制訂和調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,達(dá)到治理區(qū)域主要污染的目的。目前長江流域污染源現(xiàn)狀表明,COD和氨氮主要由點源造成,總氮和總磷主要由面源造成。水質(zhì)較差的省界河段為金沙江區(qū)云南與四川交界河段、宜賓至宜昌區(qū)支流四川與貴州交界河段、洞庭湖區(qū)湖南與湖北交界河段以及湖口以下干流安徽與江蘇交界河段。解決長江經(jīng)濟(jì)帶流域里的這些污染問題,一方面在整體上要有水功能區(qū)劃、水域納污能力的分析和評價等,另一方面要把規(guī)劃的實施落實到更小的流域內(nèi)進(jìn)行。即使是較小的流域,一般情況也會涉及到多個行政區(qū)域,而只有在流域內(nèi)規(guī)劃,才能更好識別流域內(nèi)的矛盾和沖突,才有可能實現(xiàn)流域內(nèi)的既定規(guī)劃目標(biāo)。
3.建立環(huán)境質(zhì)量改善的環(huán)境管理創(chuàng)新體系
環(huán)境保護(hù)問題涉及產(chǎn)業(yè)布局和技術(shù)進(jìn)步等方面,這是根源問題。而環(huán)境管理體系,則是環(huán)境質(zhì)量改善的手段問題。長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)的創(chuàng)新環(huán)境管理體系,其目的是環(huán)境質(zhì)量的改善,其思路是充分利用好各種資源。環(huán)境管理的核心問題是能力建設(shè)。以環(huán)境容量作“資源”為例,管理手段包括法規(guī)、市場交易、補償交易和管理程序等,規(guī)劃要素包括法規(guī)限值。對環(huán)境容量進(jìn)行法規(guī)限值的設(shè)定時,導(dǎo)向應(yīng)該是環(huán)境質(zhì)量的維護(hù)和改善,而不是達(dá)到環(huán)境容量限值的技術(shù)潛力。排污權(quán)交易,需要政府引導(dǎo)的市場機制,應(yīng)該是跨區(qū)域的,而不是目前責(zé)任狀形式的。環(huán)境管理相關(guān)部門的能力建設(shè),是建立和完成這項任務(wù)的關(guān)鍵。這些都是所謂的“頂層設(shè)計”的核心內(nèi)容。
4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間需求的規(guī)劃和合理安排
一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善,是需要區(qū)域內(nèi)配置有符合生態(tài)功能服務(wù)的各種土地利用,如森林、草地和濕地等。目前學(xué)界提出的“三規(guī)合一”是將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃涉及到的內(nèi)容統(tǒng)一落地,并在這個空間規(guī)劃平臺上,把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入進(jìn)來,為環(huán)境保護(hù)的空間需求提供近期和遠(yuǎn)景滿足。這對在土地利用上解決和規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境的功能改善和服務(wù)價值提高將有重大意義和作用。如長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)流域可持續(xù)發(fā)展管理的關(guān)鍵問題都將集中在“流域生態(tài)功能空間表達(dá)的空間需求”上,而這一問題將涉及到區(qū)域土地利用的生態(tài)功能的表達(dá)和評價,還將涉及到流域內(nèi)水的問題,即流域由于土地利用管理導(dǎo)致的水質(zhì)問題進(jìn)而影響到流域的生態(tài)功能表達(dá)。因此 “多規(guī)合一”應(yīng)盡快納入長江經(jīng)濟(jì)帶整體規(guī)劃中,形成跨部門的綜合管理。
5.區(qū)域重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會發(fā)展問題納入長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)機制
以湖北省為例,重大問題包括三峽發(fā)電量湖北省額度分配問題,咸寧內(nèi)陸首批核電站開工建設(shè)問題,南水北調(diào)中段調(diào)水后漢江流域的生態(tài)保護(hù)以及糧食安全問題等。這些問題的規(guī)劃和解決,直接影響到湖北省能源結(jié)構(gòu)和低碳發(fā)展戰(zhàn)略,也直接影響到湖北省漢江流域的生態(tài)健康。長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的其他重大問題包括金沙江水能開發(fā)問題,長江與洞庭湖、鄱陽湖的江湖關(guān)系問題,老少邊窮地區(qū)的脫貧扶貧等問題,這些都是于國于民的重大問題,沒有更高的區(qū)域決策很難解決。
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