因地制宜、特色發(fā)展——省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃基本原則解讀
因地制宜、特色發(fā)展——省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃基本原則解讀
來(lái)源:未知
日期:2020-03-13 點(diǎn)擊:次
在自然資源部《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》(試行)中,“因地制宜、特色發(fā)展”作為一項(xiàng)重要原則被提出。在我國(guó)幅員遼闊的國(guó)土空間上,自然條件、人文特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段千差萬(wàn)別,而這種差別在一個(gè)省(區(qū))內(nèi)也普遍存在。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系構(gòu)建必須充分尊重這一客觀事實(shí),采取因地制宜、特色發(fā)展方略,立足資源稟賦、適應(yīng)發(fā)展階段,落實(shí)好國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃等戰(zhàn)略要求,構(gòu)建適合本省特點(diǎn)的空間規(guī)劃體系和空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局,解決重點(diǎn)問(wèn)題,回應(yīng)治理需求,為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。
關(guān)鍵詞
國(guó)土空間規(guī)劃,省級(jí)規(guī)劃,因地制宜,特色發(fā)展
一 因地制宜、特色發(fā)展是省級(jí)規(guī)劃的基本原則
省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃(簡(jiǎn)稱(chēng)“省級(jí)規(guī)劃”)作為五級(jí)三類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán),既承擔(dān)著落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的使命,也是一省空間發(fā)展與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌市縣規(guī)劃的重要抓手,集三大職責(zé)于一身,在國(guó)家空間治理體系中地位重要、責(zé)任重大。
然而,在我國(guó)這一國(guó)土空間遼闊、區(qū)域差異懸殊、歷史成因復(fù)雜的大國(guó),各省發(fā)展條件和問(wèn)題千差萬(wàn)別,國(guó)家使命各不相同,這種狀況也同樣存在于一省之內(nèi)。省級(jí)規(guī)劃必須充分認(rèn)清自身特點(diǎn)、找準(zhǔn)特有問(wèn)題、提出針對(duì)方案,走因地制宜的特色化道路,才能做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局、健康發(fā)展和有效管控。因此,在最新出臺(tái)的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》(試行)中,“因地制宜、特色發(fā)展”作為6大原則之一被提出,應(yīng)該說(shuō)十分必要。
二 因地制宜、特色發(fā)展的內(nèi)涵
省域國(guó)土空間具有自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、文化等五重空間屬性,據(jù)此其特色內(nèi)涵可以歸納為9大方面:
(1)自然本底特色,包括地理區(qū)位、氣候條件、地形地貌、資源稟賦、開(kāi)發(fā)條件等。
(2)規(guī)模尺度差異,大者如新疆、內(nèi)蒙古、西藏等自治區(qū),國(guó)土面積上百萬(wàn)平方公里,地廣人稀、生態(tài)敏感度高,適宜生產(chǎn)生活空間有限;小者如福建、江蘇、浙江等,面積僅有十幾萬(wàn)平方公里甚至更小,卻人口稠密、環(huán)境容量小。
(3)人口特色,包括人口年齡結(jié)構(gòu)、教育程度、族群結(jié)構(gòu)、就業(yè)特點(diǎn)、流動(dòng)特征、收入水平等。
(4)發(fā)展階段特色,處于發(fā)達(dá)、快速發(fā)展、欠發(fā)達(dá)等不同階段。
(5)主導(dǎo)功能特色,在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、能源礦產(chǎn)、工業(yè)制造、科技研發(fā)、商貿(mào)金融、交通運(yùn)輸、邊境貿(mào)易等功能中,某些主導(dǎo)功能相對(duì)突出且特色鮮明。
(6)人文特色,包括人與自然交互形成的山水城關(guān)系、歷史遺存、城鄉(xiāng)風(fēng)貌、人文精神、風(fēng)俗習(xí)慣等。
(7)集散特色,城鎮(zhèn)及人口的集聚度、積聚方式、空間分布特征、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系等。
(8)特色問(wèn)題不同,如在區(qū)域一體化、扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源枯竭轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、自然災(zāi)害防治等方面,各地面對(duì)的問(wèn)題各有側(cè)重。
(9)管理特色,包括管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策法規(guī)、規(guī)劃體系、管理方式等。
上述差異的客觀存在,決定了解決問(wèn)題重點(diǎn)、規(guī)劃思路和方法必然不同。省級(jí)規(guī)劃必須充分結(jié)合各自特點(diǎn),因地制宜量體裁衣,制定富有針對(duì)性的目標(biāo)定位、保護(hù)與發(fā)展重點(diǎn)、管控引導(dǎo)方法,避免一刀切和簡(jiǎn)單照搬。只有規(guī)劃符合地方實(shí)際,才能擁有權(quán)威地位,統(tǒng)一各方思想行動(dòng),在協(xié)調(diào)市縣空間發(fā)展權(quán)的博弈中占據(jù)主動(dòng),更好履行三大職責(zé)。
三 因地制宜、特色發(fā)展的主要對(duì)策建議
要做到因地制宜、特色發(fā)展,需要重點(diǎn)加強(qiáng)以下三方面工作:
1、細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略,促進(jìn)區(qū)域合理分工、特色發(fā)展
堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略是最基礎(chǔ)的因地制宜、特色發(fā)展。
主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。它是基于各地區(qū)資源承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Σ煌?,?duì)人口、經(jīng)濟(jì)、空間和城鎮(zhèn)化布局的統(tǒng)籌謀劃和分類(lèi)導(dǎo)控,充分體現(xiàn)了因地制宜、特色發(fā)展。但一直以來(lái),該規(guī)劃在省、市縣層級(jí)并未得到落實(shí),其中既有技術(shù)原因、也有政策和手段滯后問(wèn)題。然而不可否認(rèn),其基本思想和總體格局科學(xué)合理,適合作為國(guó)土空間規(guī)劃依據(jù),所需的是在各層級(jí)規(guī)劃中落實(shí)和細(xì)化分解,使各類(lèi)國(guó)土空間的主體功能得到強(qiáng)化,讓開(kāi)發(fā)和保護(hù)各得其所、效益最優(yōu)。
此次“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃同步開(kāi)展、上下互動(dòng),通過(guò)三調(diào)、雙評(píng)價(jià)等工作,自下而上摸清底圖底數(shù),基礎(chǔ)工作扎實(shí),有利于摸清各地特點(diǎn)、弄清問(wèn)題和矛盾沖突焦點(diǎn),把握地方發(fā)展訴求,為推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的逐層落實(shí)提供了技術(shù)保障。
細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃包括兩個(gè)層面:一是按照國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃,落實(shí)本省保護(hù)與開(kāi)發(fā)目標(biāo)和對(duì)策;二是根據(jù)省情,研究確定省內(nèi)主體功能區(qū)劃分,制定分類(lèi)推進(jìn)的目標(biāo)對(duì)策。尤其是對(duì)禁止、限制開(kāi)發(fā)地區(qū),更好落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等保護(hù)性?xún)?nèi)容,加強(qiáng)對(duì)人口、城鎮(zhèn)、村莊、資源開(kāi)發(fā)的控制力度,為制定轉(zhuǎn)移支付等政策奠定基礎(chǔ);對(duì)重點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū),加強(qiáng)城鎮(zhèn)化問(wèn)題研究和對(duì)各類(lèi)要素集聚的引導(dǎo),促進(jìn)城鎮(zhèn)群、都市圈、中心城市和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域合理布局、分工協(xié)同,建設(shè)用地集約高效,基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。在土地要素、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配置等方面提供必要支持,為發(fā)揮集聚效應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。
典型如青海省,在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中,很大部分被納入限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū),因此省級(jí)戰(zhàn)略中把開(kāi)發(fā)重點(diǎn)放在以西寧、海東為核心的蘭西城市群,其他地區(qū)實(shí)施更嚴(yán)格的保護(hù)和限制開(kāi)發(fā)要求。
堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略,最關(guān)鍵的是在空間資源配置上避免平均主義。為此,要在充分調(diào)研、科學(xué)研究基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)型區(qū)主導(dǎo)功能的研判,實(shí)事求是制定目標(biāo)對(duì)策、分解控制指標(biāo)(尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)),避免被地方“綁架”而失去調(diào)控作用。
2、立足省情特點(diǎn),科學(xué)合理優(yōu)化國(guó)土空間格局,突出本地特色
國(guó)土空間尺度、人口和城鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然資源條件、歷史文化特色等的差異,決定了省級(jí)規(guī)劃的思路和布局模式的截然不同。
對(duì)于國(guó)土和人口大省,應(yīng)著力構(gòu)筑多極發(fā)展格局,實(shí)施分區(qū)引導(dǎo)策略,因地制宜采用相應(yīng)的空間布局形態(tài),宜群則群、宜帶則帶。在國(guó)土和人口小省,著力提高資源環(huán)境承載能力,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人工與自然空間矛盾,促進(jìn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中緊湊。對(duì)于地廣人稀、保護(hù)擔(dān)子重的省區(qū),優(yōu)先保證敏感脆弱資源保護(hù),著力提高生態(tài)涵養(yǎng)能力,推動(dòng)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展,以中心城市和重點(diǎn)城鎮(zhèn)為依托集中發(fā)展。
對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口和城鎮(zhèn)密集省區(qū),突出國(guó)際化、區(qū)域一體化戰(zhàn)略,促進(jìn)城市群、都市圈、大灣區(qū)構(gòu)建,促進(jìn)城鎮(zhèn)有序集聚,補(bǔ)足對(duì)外開(kāi)放、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全短板,營(yíng)造城鎮(zhèn)綠色隔離空間,塑造高質(zhì)量發(fā)展城鄉(xiāng)格局;提升中心城市現(xiàn)代服務(wù)和治理能力,推進(jìn)存量土地挖潛和城市更新;解決區(qū)域不均衡發(fā)展問(wèn)題,探索為創(chuàng)新發(fā)展預(yù)留空間。對(duì)于中西部快速發(fā)展地區(qū),加強(qiáng)人口和城鎮(zhèn)化規(guī)律研究,合理引導(dǎo)居住、就業(yè)、公共服務(wù)等空間配置,加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化建設(shè),預(yù)留彈性發(fā)展空間;以中心城市為核心推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展,發(fā)揮對(duì)全省的龍頭帶動(dòng)作用。對(duì)資源枯竭和欠發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)著重研究收縮式發(fā)展、集約發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的突出問(wèn)題,調(diào)整發(fā)展思路,解決好民生保障問(wèn)題,促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。
針對(duì)山地、濱海、林區(qū)、濱河、高原、平原等不同類(lèi)型地區(qū)特點(diǎn),研究在特殊地貌及氣候變化影響下,人地關(guān)系、生態(tài)保護(hù)、空間布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的特有問(wèn)題,分類(lèi)制定規(guī)劃對(duì)策,突出特色資源保護(hù)利用,促進(jìn)城鎮(zhèn)與特色自然景觀有機(jī)融合。
對(duì)于文化和風(fēng)景名勝資源大省,應(yīng)加強(qiáng)跨市縣宏觀尺度的自然風(fēng)景、文化空間脈絡(luò)研究,尤其是大型遺址、國(guó)家公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落以及河流通道等線性遺址脈絡(luò),構(gòu)建歷史傳承有序的自然文化空間格局,明確保護(hù)名錄和要求,嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)建設(shè)行為。制定差異化用地屬性和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控措施,避免片面追求土地經(jīng)濟(jì)效益而一味高密度、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā),為保持風(fēng)貌特色創(chuàng)造條件。
要達(dá)到上述要求,關(guān)鍵要避免對(duì)原有市縣規(guī)劃的簡(jiǎn)單“拼盤(pán)”。這就要求加強(qiáng)專(zhuān)題研究,針對(duì)以上特色制定不同的規(guī)劃思路、確定合理的布局;通過(guò)集中評(píng)估市縣規(guī)劃找差距,據(jù)此加強(qiáng)對(duì)市縣規(guī)劃的統(tǒng)籌力度,使其與省級(jí)規(guī)劃“同唱一首歌”,確保國(guó)土空間布局整體科學(xué)有序、局部多姿多彩。
3、針對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn),豐富規(guī)劃體系、完善治理手段
國(guó)土空間尺度、市場(chǎng)化程度、特色管理需求、管理水平等因素,決定了管理思維、管理素質(zhì)和治理方法的差異。省級(jí)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn),推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新,完善國(guó)土空間規(guī)劃體系,提升精細(xì)化治理能力。
對(duì)于國(guó)土面積大省,可增加跨地市、跨流域的次區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃,加強(qiáng)分類(lèi)研究和對(duì)市縣規(guī)劃的指導(dǎo)。如四川省,在規(guī)劃中結(jié)合省的“一干多支、五區(qū)協(xié)同”戰(zhàn)略,將國(guó)土空間按照地形地貌、城鎮(zhèn)密度、主體功能和行政區(qū)劃劃分為5個(gè)次區(qū)域,與省市兩級(jí)同步編制次區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃,加強(qiáng)對(duì)不同類(lèi)型區(qū)域的特色研究、目標(biāo)落實(shí)、空間統(tǒng)籌和共性問(wèn)題解決,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)空間協(xié)同和特色化發(fā)展。
對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū),應(yīng)致力于探索政府調(diào)控職能與發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用二者之間的關(guān)系,做到剛彈結(jié)合,為預(yù)留發(fā)展空間、用地屬性管控等進(jìn)行政策和機(jī)制創(chuàng)新。
對(duì)于具有各種特色要素的省區(qū),如擁河、濱海、山地、生態(tài)修復(fù)、資源開(kāi)采、文化大省,應(yīng)開(kāi)展相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和政策設(shè)計(jì),加強(qiáng)特色資源保護(hù)利用管控和系統(tǒng)統(tǒng)籌,豐富規(guī)劃管理體系和管控工具,為因地制宜、特色發(fā)展保駕護(hù)航。
四 結(jié) 語(yǔ)
省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃只有充分認(rèn)知省情特點(diǎn),堅(jiān)持因地制宜合理布局、有效管控,據(jù)此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國(guó)家、省、市縣三級(jí)政府關(guān)切的重點(diǎn)問(wèn)題,才能勝任三大職能,更好發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管控指導(dǎo)作用,促進(jìn)省域國(guó)土空間健康、持續(xù)、特色發(fā)展。