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當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣面臨的問題
來源：未知 日期：2015-11-26 點(diǎn)擊：次
光伏產(chǎn)業(yè)是新能源產(chǎn)業(yè)的重要發(fā)展方向之一，光伏市場的發(fā)展對于優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、推動(dòng)能源技術(shù)創(chuàng)新等方面都有重要的意義。當(dāng)前光伏應(yīng)用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發(fā)電兩種方式，其中分布式光伏發(fā)電是指裝機(jī)規(guī)模較小(幾千瓦至數(shù)兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發(fā)電系統(tǒng)，通常接入35千伏等級以下的電網(wǎng)。
隨著近年來光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的不斷提高、應(yīng)用成本的明顯下降，尤其是自2013年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)以來，價(jià)格、財(cái)政、稅收等一系列利好政策陸續(xù)出臺(tái)，我國居民分布式光伏發(fā)電已經(jīng)具備了大規(guī)模發(fā)展的可能。然而在具體實(shí)踐中，目前居民分布式光伏發(fā)電的推廣也還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現(xiàn)為實(shí)際操作過程中的一些細(xì)節(jié)問題，卻切實(shí)阻礙著將我國居民分布式光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用的“可能”轉(zhuǎn)為“現(xiàn)實(shí)”。
居民分布式光伏發(fā)電的大規(guī)模推廣，根本上要解決兩大難題。一是“經(jīng)濟(jì)性差”，即目前的居民分布式光伏發(fā)電必須得到相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼才能保證其有一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率；二是“獨(dú)立性差”，即居民分布式光伏發(fā)電不是完全獨(dú)立的自發(fā)自用系統(tǒng)，它必須聯(lián)上電網(wǎng)才能實(shí)現(xiàn)其全部的發(fā)電效益和經(jīng)濟(jì)收益。因此，“如何保證合適的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率、如何方便地聯(lián)上電網(wǎng)”是當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電能否得以快速發(fā)展的關(guān)鍵。圍繞“經(jīng)濟(jì)性差”和“獨(dú)立性差”，可將當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電所遇到的突出問題分為以下幾類：
——電網(wǎng)企業(yè)激勵(lì)不相容，缺乏積極性，能源主管部門監(jiān)管乏力，“并網(wǎng)難”成為最重要的制約因素之一
按照目前的政策，“對于個(gè)人利用住宅建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，由電網(wǎng)企業(yè)直接受理并網(wǎng)申請后代個(gè)人向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T辦理項(xiàng)目備案，并及時(shí)開展相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)”。
與此同時(shí)，“電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)分布式光伏項(xiàng)目發(fā)電量和國家確定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，按電費(fèi)結(jié)算周期及時(shí)向個(gè)人支付補(bǔ)貼資金”。換言之，無論是備案、并網(wǎng)還是拿錢，分布式光伏項(xiàng)目的居民都是同電網(wǎng)企業(yè)在打交道，是電網(wǎng)企業(yè)代居民向政府主管部門備案、開展并網(wǎng)服務(wù)，同時(shí)將相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼和賣電收入發(fā)放到居民手中。因此，在很大程度上電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度和行為決定著目前居民分布式光伏發(fā)電能否得到快速發(fā)展。
然而在現(xiàn)行的制度安排下，電網(wǎng)企業(yè)成為了唯一一個(gè)沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。在居民分布式光伏發(fā)電推廣的過程中，各級政府實(shí)現(xiàn)了能源結(jié)構(gòu)清潔化等政策目標(biāo)、光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)銷售了產(chǎn)品、專業(yè)化應(yīng)用企業(yè)看到了商機(jī)、具體用戶拿到了補(bǔ)貼，但是電網(wǎng)企業(yè)不僅要接納隨機(jī)性、間歇性較強(qiáng)的光伏發(fā)電的電量，給電網(wǎng)運(yùn)行的管理和調(diào)度增加額外的負(fù)擔(dān)；還要承擔(dān)并網(wǎng)所帶來的一系列成本，包括制定接入系統(tǒng)方案、更換電表、線路接入、并網(wǎng)驗(yàn)收和調(diào)試等費(fèi)用。
盡管國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)文件中，提出要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標(biāo)，國家能源局也強(qiáng)調(diào)其派出機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管。但是在項(xiàng)目具體落實(shí)的過程中，電網(wǎng)企業(yè)事實(shí)上具有很大空間的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)有激勵(lì)安排下，對這種只能給自身帶來負(fù)擔(dān)和麻煩的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，地方電網(wǎng)企業(yè)多半會(huì)采取能拖則拖的方式。
現(xiàn)實(shí)的情況也正是如此，雖然根據(jù)相關(guān)法律和政策的要求，電網(wǎng)公司對于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的申請應(yīng)該是直接接受、不能拒絕的，國家電網(wǎng)公司《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》中還明確規(guī)定了辦理并網(wǎng)流程的具體時(shí)限。然而根據(jù)實(shí)際情況，不少地方電網(wǎng)企業(yè)在接受申請時(shí)根本不會(huì)開具回執(zhí)，沒有了起始時(shí)間，就使得相關(guān)時(shí)限的嚴(yán)格規(guī)定成為一紙空文。此外，一些地方電網(wǎng)企業(yè)還以各種借口對項(xiàng)目申請進(jìn)行推諉和拖延，例如有要求物業(yè)同意的、要求小區(qū)業(yè)委會(huì)同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的，等等。盡管電網(wǎng)企業(yè)對于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的相關(guān)并網(wǎng)要求具有一定的合理性，然而在現(xiàn)有激勵(lì)扭曲的環(huán)境下，這些并網(wǎng)前提條件更多時(shí)候是被地方電網(wǎng)企業(yè)當(dāng)作拖延手段在使用，它使得相當(dāng)多的居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目陷入遙遙無期的等待或進(jìn)退不得的僵局。
綜上所述，電網(wǎng)企業(yè)在當(dāng)前居民分布式光伏發(fā)電推廣中扮演著事實(shí)上的最重要角色，但同時(shí)它又最缺乏積極性，因此“并網(wǎng)難”已經(jīng)成為了制約當(dāng)前我國居民分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展的最關(guān)鍵因素之一。
——建設(shè)條件限制過多，相關(guān)法律、金融等支持政策缺失，對相關(guān)企業(yè)支持不足
除了備案流程不規(guī)范、并網(wǎng)難的問題外，居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目還面臨著建設(shè)難的問題。首先，居民分布式光伏項(xiàng)目的施工單位被要求同時(shí)具有電力設(shè)施許可證、建筑施工許可證和安全生產(chǎn)許可證，一個(gè)企業(yè)要獲得電力設(shè)施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時(shí)擁有上述跨行業(yè)三證的企業(yè)并不多。對光伏項(xiàng)目施工單位的三證要求，如果對于大規(guī)模的光伏電站而言具有一定的合理性，那么對于只有幾千瓦規(guī)模的居民分布式光伏項(xiàng)目而言，就過于苛刻了。在現(xiàn)實(shí)的情況中，大多數(shù)居民分布式光伏項(xiàng)目的施工單位資質(zhì)達(dá)不到這個(gè)要求，它由此也經(jīng)常成為了電網(wǎng)企業(yè)拒絕居民分布式光伏項(xiàng)目的一個(gè)借口。
其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，相關(guān)法律的缺失導(dǎo)致各方(業(yè)主、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等)的權(quán)責(zé)界定相當(dāng)模糊。在現(xiàn)實(shí)的情況下，物業(yè)公司經(jīng)常采取“多一事不如少一事”的消極態(tài)度，并不鼓勵(lì)管轄范圍內(nèi)的居民興建分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，甚至采取各種手段加以阻擾。一個(gè)典型的例子是蘇州有一個(gè)非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶，但物業(yè)公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字，最終使得該項(xiàng)目不得不停止。
再次，由于居民分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目規(guī)模小、條件復(fù)雜、情況各異，所以目前更多是專業(yè)化的小公司(包括一些新興的創(chuàng)業(yè)型企業(yè))在此領(lǐng)域開展相關(guān)的業(yè)務(wù)、探索可行的商業(yè)化模式。然而就目前出臺(tái)的各種政策來看，政府對于這些專業(yè)化企業(yè)并未給予足夠的關(guān)注和幫助，而這些更具創(chuàng)新力和活力的小企業(yè)生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發(fā)電的有效推廣。
——補(bǔ)貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差
對于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補(bǔ)貼政策，不少地方政府也出臺(tái)了各自的補(bǔ)貼政策，然而這些補(bǔ)貼政策在實(shí)際執(zhí)行的過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。
例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入時(shí)，被電網(wǎng)企業(yè)要求必須到稅務(wù)局開相應(yīng)的發(fā)票；按照國家稅務(wù)局的規(guī)定，只有注冊公司或個(gè)體戶才可以開發(fā)票；再根據(jù)工商局的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個(gè)體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證；但是能源局又要求，供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個(gè)人的，由此從事分布式光伏發(fā)電的居民要想拿到財(cái)政補(bǔ)貼和售電收入，就陷入了一個(gè)事實(shí)上的死循環(huán)。
雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局剛剛出臺(tái)“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決。然而，也仍存在光伏補(bǔ)貼和上網(wǎng)電費(fèi)被扣稅的問題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補(bǔ)貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。然而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財(cái)政補(bǔ)貼有關(guān)問題的公告》(國稅〔2013〕3號)：“納稅人取得中央財(cái)政補(bǔ)貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”，以及財(cái)政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》(財(cái)稅〔2013〕66號)：“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策”，居民分布式光伏發(fā)電所得的補(bǔ)貼應(yīng)該不交增值稅、售電收入則繳納8.5%的增值稅。地方電網(wǎng)公司對此的解釋是，財(cái)政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補(bǔ)貼，已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性就比較差，相關(guān)補(bǔ)貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進(jìn)一步打擊了居民用戶的積極性。
此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電的地方配套文件；或者是相關(guān)政策出臺(tái)過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(qiáng)(如過于強(qiáng)調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)模或大企業(yè))，不利于當(dāng)?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。
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