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“十三五”區(qū)域政策思考
來源:未知 日期:2015-11-21 點擊:次
“十三五”時期對都市圈規(guī)劃要進行合理的調整。中國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成,最重要的是培育建設大都市圈
隨著經濟增長的“東慢西快”和投資的“北上西進”,特別是國家加大促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度,中國區(qū)域經濟發(fā)展呈現(xiàn)新的趨勢,四大板塊間的經濟發(fā)展差距總體上呈現(xiàn)先擴大后縮小態(tài)勢。從產業(yè)層面看,服務業(yè)擴散速度慢于制造業(yè),制造業(yè)更容易從發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)。城市群在區(qū)域發(fā)展中的作用日益突出,大城市圈內的城市經濟增長速度高于其他城市;在發(fā)展階段較高的城市群,經濟活動開始從城市圈核心城市向周邊城市擴散,而在發(fā)展階段較低的城市群,經濟活動則向核心城市集聚。
區(qū)域差異變動趨勢
由于資源稟賦和人文歷史等多種因素,中國各省區(qū)經濟發(fā)展很不平衡。這種不平衡,一方面表現(xiàn)為東部、中部、西部和東北四大板塊之間的發(fā)展差距;另一方面表現(xiàn)為各板塊內部省區(qū)之間發(fā)展的不平衡。
改革開放以來的相當長時期內,東部區(qū)域的經濟增長快于國內其他地區(qū)。東部經濟總產出占全國的比重在1978年為43.56%,到1993年超過50%,于2006年達到最高點55.49%,隨后開始下降。這意味著,2005年左右開始,東部地區(qū)的總體性增長速度開始慢于全國,中西部地區(qū)的經濟增速加快。2013年,東部地區(qū)經濟總量占全國的比重從2006年的近55.5%下降到51.2%。中部和西部地區(qū)GDP占全國的比重在1978-2004年總體上處于下降階段。
四大板塊第二產業(yè)增加值占全國比重的變化趨勢與四大板塊GDP占全國的比重基本一致。需要特別指出的是,從2004年開始,東部地區(qū)第二產業(yè)占全國的比重開始顯著下降,第三產業(yè)占全國的比重保持基本平穩(wěn)態(tài)勢;同時,中西部地區(qū)第二產業(yè)占全國的比重從2004年開始明顯上升,第三產業(yè)所占比重上升勢頭不明顯。這說明,中西部地區(qū)經濟增長主要是由第二產業(yè)拉動的。在第一階段(2004年之前),第二產業(yè)集聚程度相對較高,第三產業(yè)集聚程度相對較低;而在第二階段(2004年后),第二產業(yè)開始擴散,集聚程度下降,而第三產業(yè)則繼續(xù)向東部地區(qū)集聚。這表明,服務業(yè)擴散速度慢于制造業(yè),制造業(yè)更容易從發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)。
區(qū)域發(fā)展差距不僅表現(xiàn)為地區(qū)經濟總量的差距,更表現(xiàn)為人均收入或人均產出的差異。在某種意義上,區(qū)域間人均GDP差異的縮小應作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵指標。從人均地區(qū)生產總值(GDP)來看,2013年,東部地區(qū)為62189元,東北地區(qū)為49600元,中部地區(qū)為35280元,西部地區(qū)僅為34392元,大約相當于東部的一半。
城市群與區(qū)域發(fā)展差距
中國四大板塊的劃分能夠在總體上反映中國區(qū)域經濟發(fā)展的水平和特征。但是,基于四大板塊劃分方法的研究難以反映區(qū)域經濟發(fā)展差距的全部過程和問題。因而,有必要從城市群的視角來分析區(qū)域差距的演變趨勢。
目前,中國已經發(fā)育基本成形并得到廣泛認可的城市群有十個,分別是京津冀、長三角、珠三角、山東半島、川渝、關中、中原、遼中南、長江中游和海峽西岸。
在十大城市群中,首位城市GDP占所在城市群比重明顯下降的包括長三角、珠三角和海西地區(qū),這三個城市群的特點是都處于東部沿海區(qū)域、經濟發(fā)展水平較高、城市分布密集,城市群內部中小城市和首位城市的發(fā)展差距在縮小。如上海市GDP在長三角中的比重從2000年的25.25%下降到2012年的19.36%。首位城市GDP占所在城市群比重明顯上升的城市群有山東半島、中原、長江中游和川渝,這四個城市群中有三個位于中西部地區(qū),經濟發(fā)展水平相對較低,經濟增長速度加快,首位城市的增速高于周邊的中小城市,如中原城市群中鄭州GDP的比重從1994年的24.3%上升到2012年的32.8%。
由此表明,在較為成熟的城市群如長三角、珠三角中,首位城市GDP在經濟圈中比重下降,城市群內部以擴散為主。而在中原群、川渝等新興城市群中,首位城市GDP在經濟圈中比重上升,城市群內部以集聚為主。特別需要指出的是,在京津冀城市群,北京GDP的比重先上升后下降,表現(xiàn)為先集聚后擴散的趨勢。從1995年的31.83%上升至2007年的38.21%,處于上升階段;2007-2011年總體上處于下降階段,到2012年北京市GDP占京津冀城市群的比重降至34.37%。這說明北京對周邊城市的作用由虹吸效應為主轉變?yōu)檩椛鋷有獮橹?,京津冀城市群開始向協(xié)調發(fā)展階段演進,城市群內部的差距將逐步縮小。
“十三五”時期中國區(qū)域發(fā)展政策
1.堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展總方針,深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。20世紀末直到“十一五”時期,國家相繼實施東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,加上先前提出的沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略,形成了四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在此基礎上,“十二五”又開始推進體現(xiàn)國土空間開發(fā)管制理念的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。這樣,發(fā)展與保護并重,使得國家區(qū)域政策日趨完善成熟。
現(xiàn)在有種觀點認為,近些年中西部地區(qū)發(fā)展速度加快,而東部地區(qū)下行壓力越來越大,“十三五”要探討如何能夠更好地發(fā)揮東部沿海地區(qū)的優(yōu)勢,使得東部沿海地區(qū)在轉型升級方面走在全國的前列。我們認為,從“轉型升級”考慮東部率先,是完全正確的,因為東部作為經濟發(fā)達地區(qū)今后的重點是結構提升、效益提升、創(chuàng)新動力(310328)提升。但不能由此理解為要改變東部增速慢的趨勢,更不能給人感覺是國家區(qū)域發(fā)展重點又要轉移。
應當看到,這些年“東慢西快”的增長格局不僅與國內外經濟環(huán)境變化有密切關系,也是國家不斷加大促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度的結果。盡管區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢得到有效抑制,但是這種態(tài)勢并不穩(wěn)固,大多數欠發(fā)達地區(qū)剛剛進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期,中西部尤其是遠西部地區(qū)仍相當落后貧窮,與發(fā)達國家相比中國的區(qū)域差距依然較大,高收入地區(qū)人均生產總值(GDP)與低收入地區(qū)的比值至少為5-6倍,而發(fā)達國家一般為2-3倍。因此我們仍需繼續(xù)努力,不應放松更不應調整縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總方針。
“十三五”時期要全面建成小康社會,必須加大對低收入地區(qū)的扶持力度,首先要確保實現(xiàn)基本公共服務的均等化,其次是使其人均收入盡可能接近全國平均水平。
2 .整合矯正區(qū)域“碎片化”,強化國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估與監(jiān)督。“十三五”時期建議放緩國家級各類區(qū)的審批,不再設立新的區(qū)域類型,把重點放在對已批復規(guī)劃的落實檢查和修正完善上;同時建議各類國家級經濟區(qū)審批統(tǒng)一由國家區(qū)域政策規(guī)劃部門管理;有的功能相似相近的經濟區(qū)可以考慮名稱統(tǒng)一,如高新技術產業(yè)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等,可以統(tǒng)稱為“產業(yè)園區(qū)”;另外,把保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等各類海關特殊監(jiān)管區(qū)、邊境(跨境)合作區(qū)、重點開放試驗區(qū),整合為“自由貿易園(港)區(qū)”,實行境內關外,封關運作。
3.構建五大都市圈,推動內部一體化,培育國際競爭優(yōu)勢。“十二五”規(guī)劃在“兩橫三縱”軸線的網絡節(jié)點上勾畫了21個都市圈,總體上對“十三五”時期依然有指導意義,但也有某些都市圈設立不盡合理,范圍等級差別較大,如環(huán)渤海地區(qū)把聯(lián)系不緊密的三個城市圈合為一體,規(guī)劃范圍過大。因此“十三五”時期對都市圈規(guī)劃要進行合理的調整。我們認為,中國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成,最重要的是培育建設大都市圈。這是因為大都市圈或城市群是城市化高度發(fā)展的產物,集聚了大量人口、資本、信息、產業(yè)等優(yōu)質要素,既是國家經濟最為重要的增長極,也是國家競爭優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。
在五個大都市圈中,有三個處于中國沿海地區(qū)即京津冀、長三角、珠三角,是大家公認的相對發(fā)達成熟的大都市圈,其中以上海為中心的城市圈被認為是世界第六大城市圈,三大都市圈已成為中國經濟增長的前“三極”。另外兩個處于中西部地區(qū),分別是中三角城市圈(由武漢、長沙、南昌中心城市構成)和成渝城市圈,與前三極相比,這兩大都市圈整體規(guī)模相對較小、發(fā)展水平相對較低,但已具備相當的優(yōu)勢條件。
未來沿海三大都市圈主要著力于轉型升級和優(yōu)化發(fā)展,而國家要重點培育的是中西部兩大都市圈,使其能夠成為帶動整個中西部地區(qū)發(fā)展的兩大“發(fā)動機”,形成與沿海三大都市圈五足鼎立的格局。經過一段時間的培育壯大,還可以考慮將中三角和中原城市群聯(lián)結起來,形成中國中部連綿城市帶;將成渝城市圈和以西安為中心的關中城市群聯(lián)結起來,形成中國西部連綿城市帶。
目前,中國大都市圈發(fā)展面臨的突出問題是內部一體化程度不高,國際影響力和競爭力不強。因此,要把內部一體化和協(xié)同發(fā)展作為大都市圈建設的重中之重。促進大都市圈內部不同行政區(qū)主體間的緊密合作和要素自由有序流動,實現(xiàn)交通、通信、教育、醫(yī)療、社保、市場、產業(yè)、環(huán)保、政策等領域的互聯(lián)互通或同城化,同時擴大對外開放,加強與國內其他城市圈和國際的交流合作,成為中國與國際合作競爭的“本壘”。
當前,通過京津冀一體化戰(zhàn)略的先行先試,可為中國其他城市圈一體化發(fā)展提供重要的可復制可借鑒的經驗。
4.以“一帶一路”引領國內全方位開放,加強內陸和沿邊“短板”建設。“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”是中國新時期面向未來構建開放型經濟的重大戰(zhàn)略,也是一個內涵豐富、涉及面廣、包容性強的內外對接平臺,不僅大多數國家可以參與,而且國內大多數地區(qū)都能夠加入進來。中國沿海地區(qū)對外開放起步早,開放程度高,全國近90%的進出口貿易和外資集中在沿海,內陸和沿邊地區(qū)開放程度較低,這也反映了中國東向開放與西向開放的嚴重不平衡。
“十三五”時期要在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領下,按照“五通”(政策溝通、道路聯(lián)通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通)的要求,規(guī)劃好國內區(qū)域與相關國家特別是周邊國家的戰(zhàn)略對接,重點加強內陸和沿邊地區(qū)“向西開放”的規(guī)劃建設,包括交通通信能源的互聯(lián)互通,口岸、邊境城鎮(zhèn)、重要節(jié)點城市的功能完善,以及與周邊國家地區(qū)的經貿和文化交流。通過內陸沿邊開放,帶動當地基礎設施建設、優(yōu)勢資源開發(fā)、國外資源的利用和國內產品的出口,促進中西部欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。
5.引入區(qū)域治理理念,建立有效的跨行政區(qū)協(xié)調機制。目前中國跨地區(qū)的協(xié)調機制難以建立,一方面是缺乏有權威的協(xié)調組織機構,另一方面也缺乏“區(qū)域治理”的意識和方法創(chuàng)新。“十三五”時期要正式引入“區(qū)域治理”的理念,加強對中國特色的區(qū)域治理的研究。總體上,中國的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經濟一體化為導向,通過政府、社團機構、企業(yè)和居民的共同參與,采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調整、區(qū)域自治和立法等手段,處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦,力求實現(xiàn)產業(yè)分工協(xié)作、基礎設施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動市場配置等治理目標。
當前,針對區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘,要考慮制定一體化法律法規(guī),明確提出一體化發(fā)展任務清單,將其直接與政績考核指標掛鉤,形成區(qū)域一體化發(fā)展的考核體系。同時,健全區(qū)域協(xié)調機構,考慮設立由上一級政府牽頭組織的有權威的區(qū)域協(xié)調委員會,并重視發(fā)揮政府、協(xié)會與企業(yè)的不同作用,促進區(qū)域主體參與多元化。
(作者單位為中國社科院工業(yè)經濟研究所)