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國家“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革路線圖
國家“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革路線圖
來源：未知 日期：2020-02-26 點擊：次
“十三五”時期環(huán)境經(jīng)濟政策對建立我國生態(tài)文明建設長效機制發(fā)揮了重要作用，“十四五”時期需要通過進一步深化環(huán)境經(jīng)濟政策改革與創(chuàng)新以適應新時代生態(tài)文明建設需要。本文研究提出了我國“十四五”時期環(huán)境經(jīng)濟政策改革思路、框架與重點，認為我國“十四五”時期環(huán)境經(jīng)濟政策改革要深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，系統(tǒng)考慮政策改革創(chuàng)新面臨的新形勢和新要求，推進建立“兩山”轉(zhuǎn)化和環(huán)境質(zhì)量達標的長效激勵機制，突出環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善激勵、突出經(jīng)濟過程全鏈條調(diào)控，突出政策手段的系統(tǒng)優(yōu)化與協(xié)同增效，突出政策執(zhí)行能力保障。繼續(xù)推進生態(tài)環(huán)境財政制度改革，深化綠色價格稅費機制創(chuàng)新，推進建立多元化、市場化生態(tài)補償制度，健全生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易機制，完善綠色金融體系，并同步推進完善生態(tài)環(huán)境價值核算、環(huán)境信息公開和信用體系、資源環(huán)境名錄、政策績效評估等政策實施配套能力建設，構(gòu)建全面支撐生態(tài)文明建設的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
“十三五”時期我國生態(tài)文明建設深入推進，環(huán)境財稅、綠色金融、生態(tài)補償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟政策加速發(fā)展，在推進綠色生產(chǎn)和消費、促進污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮了重要作用。“十四五”時期，生態(tài)文明與美麗中國建設對環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新提出了新的要求，環(huán)境經(jīng)濟政策改革面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，需要建立一套更加公平、合理、有效的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，形成協(xié)同支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境高水平保護的長效機制，持續(xù)深入促進環(huán)境質(zhì)量改善，推進環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設。
“十三五”時期環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境治理中發(fā)揮顯著成效
“十三五”時期，國家高度重視加強環(huán)境經(jīng)濟政策的頂層設計，深入推進政策改革與創(chuàng)新，政策體系不斷完善，環(huán)境經(jīng)濟政策在生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作中的地位快速上升。環(huán)境經(jīng)濟政策改革取得了重要進展和顯著成效，有力地推動了污染治理和生態(tài)保護，有效地促進了我國綠色生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展。
完善的環(huán)境經(jīng)濟政策體系已經(jīng)基本建立。“十三五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革堅持激勵與約束并舉，實行綠色價格稅費、生態(tài)補償、綠色金融等，推動構(gòu)建更多運用市場經(jīng)濟進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場經(jīng)濟政策體系。資源環(huán)境稅費改革穩(wěn)步推進，2016年12月通過的《環(huán)境保護稅法》，是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進生態(tài)文明建設的單行稅法。價格收費政策在綠色發(fā)展中的關(guān)鍵作用日益受到重視，水資源費、污水處理費、垃圾處理費政策不斷完善，在減少污染排放、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了積極作用。積極推動完善市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設，生態(tài)補償制度不斷完善，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍增加到2019年的818個縣域，支付資金提高至811億元。排污交易權(quán)使用試點由點到面穩(wěn)步推進，多政策并舉加快全國碳排放權(quán)交易市場建設，截至2019年6月底，全國碳排放權(quán)交易市場成交量突破3.3億噸，累計成交金額約71億元。
深化環(huán)境經(jīng)濟政策改革為生態(tài)文明建設提供了新動能。“十三五”以來，圍繞健全和完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系，我國開展了一系列根本性、長遠性工作，對生態(tài)文明建設作出了一系列重大決策部署，加快推進生態(tài)文明頂層設計和制度體系建設，生態(tài)文明理念日益深入人心，環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確不斷完善環(huán)境保護稅、生態(tài)補償機制等環(huán)境經(jīng)濟政策，有序推進生態(tài)文明建設領域的各項改革，基本完成“四梁八柱”制度改革；中央持續(xù)強化生態(tài)環(huán)境保護資金投入保障，國家環(huán)境污染治理投資、中央環(huán)保專項資金規(guī)模等逐年增長，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善起到了重要資金支撐作用，環(huán)境污染防治力度不斷加大，防治成效日益顯現(xiàn)，大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量明顯改善。
環(huán)境經(jīng)濟政策日益成為推進綠色生產(chǎn)與綠色消費的長效政策機制。“十三五”時期的環(huán)境經(jīng)濟政策從生產(chǎn)到消費，從政府到企業(yè)再到公眾，在多環(huán)節(jié)、多層面不斷發(fā)力。脫硫脫硝環(huán)保電價補貼政策的激勵、可再生能源發(fā)電價格政策的補貼、北方地區(qū)清潔供暖補貼政策的鼓勵等，在源頭端引導生產(chǎn)者開展綠色生產(chǎn)。環(huán)境經(jīng)濟政策更加注重消費領域，力求通過價格機制等引導消費者選擇綠色消費方式，使綠色消費促進綠色生產(chǎn)。發(fā)展改革委等10部委出臺《關(guān)于促進綠色消費的指導意見》，綠色采購制度穩(wěn)步落實，領跑者制度不斷完善，階梯水價、階梯電價、新能源汽車補貼等政策直接影響公眾消費行為，有效調(diào)動居民節(jié)約資源和能源的積極性。加快現(xiàn)代綠色供應鏈體系建設，以綠色設計、綠色工藝、綠色供應鏈為方向推進綠色制造系統(tǒng)集成，綠色消費規(guī)模穩(wěn)步提升，生態(tài)效益持續(xù)顯現(xiàn)。
“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革形勢與需求
現(xiàn)階段我國環(huán)境經(jīng)濟政策體系仍不夠完善，依舊不能完全適應和滿足新時代生態(tài)文明建設的需要。“十四五”需要積極推進和創(chuàng)新運用環(huán)境經(jīng)濟政策，更大力度發(fā)揮政策全鏈條作用，為環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、生態(tài)文明建設深入推進提供長效政策機制，開啟美麗中國建設新篇章。
美麗中國和生態(tài)文明建設對環(huán)境經(jīng)濟政策改革創(chuàng)新提出新需求。目前環(huán)境經(jīng)濟政策還處于健全完善階段，且這些政策主要是對資源生態(tài)環(huán)境“主戰(zhàn)場”領域，生態(tài)文明建設全面融入社會、經(jīng)濟、政治、文化中的政策創(chuàng)新比較欠缺，效應尚未充分顯現(xiàn)。“十四五”時期必須在習近平生態(tài)文明思想指引下，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策改革在美麗中國建設中的關(guān)鍵作用，通過持續(xù)深化改革適應新時期生態(tài)文明建設需要，在深入推進生態(tài)文明建設中發(fā)揮重大作用，為建設美麗中國開好局起好步。
環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善對環(huán)境經(jīng)濟政策改革創(chuàng)新提出新挑戰(zhàn)。我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。同時高質(zhì)量發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、綠色發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等對政策實踐也提出了新的時代需求。“十四五”將進入生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的爬坡期，環(huán)境經(jīng)濟政策需要緊密結(jié)合環(huán)境質(zhì)量改善做進一步調(diào)整，需要更加科學化、精細化、能夠支撐環(huán)境質(zhì)量目標管理，需要堅持以提高環(huán)境質(zhì)量和促進高質(zhì)量發(fā)展為核心，解決水、大氣、土壤、固體廢棄物、生態(tài)等領域的存量問題，推進提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設尚需要通過改革創(chuàng)新再上新臺階。目前我國生態(tài)環(huán)境保護管理工作以行政手段為主，市場機制不健全，造成環(huán)境外部成本不具有經(jīng)濟性，生態(tài)補償、綠色金融等環(huán)境經(jīng)濟政策不健全。“十四五”時期需要繼續(xù)推進建立行政手段引導、市場手段為主的長效環(huán)境經(jīng)濟政策機制，進一步整合現(xiàn)有各項環(huán)境經(jīng)濟政策，合理定位和協(xié)調(diào)各政策工具作用，強化政策手段的組合調(diào)控，打通包括環(huán)境稅費、生態(tài)環(huán)境補償、信息披露、綠色信貸等在內(nèi)的面向企業(yè)的環(huán)境經(jīng)濟政策鏈條，形成政策合力，強化政策協(xié)同與技術(shù)支持，更大發(fā)揮政策的作用。
高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期需要為深化環(huán)境經(jīng)濟政策改革提供新動力。我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新舊動能轉(zhuǎn)換正在加快，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展、長三角區(qū)域一體化、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設四大跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體格局已經(jīng)形成。“十四五”時期需要通過環(huán)境經(jīng)濟政策改革提供轉(zhuǎn)型新動能，強調(diào)發(fā)展源頭端政策生態(tài)化、綠色化，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題標本同治，特別是發(fā)揮環(huán)境市場經(jīng)濟手段的決定性作用。需要以國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為依托，有效集聚與整合創(chuàng)新要素，強化區(qū)域尺度環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新，推動多區(qū)域跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動落實形成綠色發(fā)展的區(qū)域格局。
“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革思路與框架
“十四五”時期環(huán)境經(jīng)濟政策改革與創(chuàng)新要深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，著眼于構(gòu)建“兩山”轉(zhuǎn)化和推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的長效機制，在改革思路上把握好三個方面。一是環(huán)境經(jīng)濟政策改革要著力抓好四個“突出”。突出環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善激勵、突出經(jīng)濟過程全鏈條調(diào)控、突出推進政策手段的系統(tǒng)優(yōu)化與協(xié)同增效、突出政策執(zhí)行能力保障，推進打通“兩山”通道，構(gòu)建多元化多層次綠色市場體系，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟體系優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境資源的基礎作用。二是環(huán)境經(jīng)濟政策改革要堅持處理好“存量”“增量”與“變量”。用好“存量”，重在完善優(yōu)化現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟政策；要繼續(xù)深化“增量”改革，推動區(qū)域流域、結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間管控等新問題新領域環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新；要進一步強化“變量”調(diào)控，通過深化政策改革調(diào)整以應對生態(tài)環(huán)境保護工作新變化及其不確定性。三是把握好環(huán)境經(jīng)濟政策改革目標定位。著力于通過改革構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)明晰、市場健全、財稅激勵、費價合理、公平補償、資本綠色”的環(huán)境經(jīng)濟政策體系，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟政策在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長中的作用，形成協(xié)同生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效動力機制，促進生態(tài)環(huán)境保護政策與經(jīng)濟社會發(fā)展制度政策融合共生形成合力，推進環(huán)境治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設。“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革框架見圖1，主要包括生態(tài)環(huán)境財政、綠色稅費價格、生態(tài)補償、環(huán)境權(quán)益交易、綠色金融等重點政策領域?qū)嵤┡涮着c改革配套。
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“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革重點
01完善生態(tài)環(huán)境財政制度
“十四五”時期生態(tài)環(huán)境財政制度改革路線是立足生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護新形勢，健全生態(tài)環(huán)境財政預算支出制度，提高財政資金在環(huán)境質(zhì)量改善工作中的使用績效，通過獎補等資金使用方式更有效地發(fā)揮財政資源的激勵導向作用。一是健全生態(tài)環(huán)境財政預算支出制度。改革節(jié)能環(huán)保財政賬戶，將支出科目里的“節(jié)能環(huán)保”調(diào)整為“生態(tài)環(huán)境”。繼續(xù)推進中央和地方生態(tài)環(huán)境財權(quán)和事權(quán)相匹配財政體制機制改革，形成規(guī)范合理的生態(tài)環(huán)境保護中央和地方財政關(guān)系。二是建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善績效導向的財政資金分配機制。按照“生態(tài)質(zhì)量改善目標引導、獎懲雙向激勵結(jié)合、資金分配績效導向”，建立基于中央財政轉(zhuǎn)移支付的國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善激勵機制，加大對水、大氣、土壤、生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善顯著以及生態(tài)系統(tǒng)修復保護成效顯著地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付激勵。三是繼續(xù)強化財政獎補資金引導激勵。財政投入方式應符合市場規(guī)律，并與貨幣、補償、信貸、保險、信用評價、名錄等政策形成合力，提高財政資金政策績效。強化財政資金在綠色發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整中的推進和引導功能，如利用車輛購置稅資金、中央基礎建設投資等現(xiàn)有資金，統(tǒng)籌推進公鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運等多式聯(lián)運發(fā)展，為煤炭、礦石等大宗貨物運輸方式調(diào)整創(chuàng)造有利環(huán)境。四是繼續(xù)發(fā)揮補貼政策的引導推動功能。補貼從以生產(chǎn)端為主逐步調(diào)整到以消費端為主，引導助推綠色消費；補貼方向調(diào)整為針對生態(tài)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新應用。實施超低排放環(huán)保電價補貼政策。綜合考慮燃煤電廠的污染減排成本，鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，調(diào)整目前環(huán)保電價，研究完善燃煤電廠環(huán)保電價政策，推動深化脫硫脫硝除塵超低排放環(huán)保電價政策，研究將脫汞納入環(huán)保電價。繼續(xù)推進非電行業(yè)超低排放，并予以補貼激勵。繼續(xù)實施農(nóng)村住戶清潔取暖補貼政策，支持財力較弱的北方地區(qū)清潔取暖，農(nóng)村住戶清潔取暖補助擴大政策支持范圍，重點推進北方地區(qū)農(nóng)村住戶清潔取暖，削減居民散煤和小型燃煤鍋爐、窯爐消費量。研究對具有重要生態(tài)功能的區(qū)域確定統(tǒng)一的生態(tài)產(chǎn)品價格，通過補貼等方式減小區(qū)域差異。
02深化綠色稅費價格機制改革
“十四五”時期的綠色稅費價格機制改革思路是繼續(xù)完善以環(huán)境保護稅為核心的綠色稅制改革，通過稅收范圍、征收方式以及稅收優(yōu)惠等改革進一步發(fā)揮稅收政策的行為調(diào)控引導作用；進一步健全資源環(huán)境收費機制以及資源環(huán)境價格形成機制，充分發(fā)揮市場力量在資源環(huán)境開發(fā)利用與保護改善中的功能與作用。一是加快推進稅收制度綠色化。以環(huán)境保護稅為核心，繼續(xù)完善涵蓋環(huán)境相關(guān)稅種（資源稅、消費稅、車船稅等）與環(huán)境相關(guān)稅收政策（企業(yè)所得稅政策、增值稅政策等）的稅制框架。繼續(xù)推進深化環(huán)境保護稅收改革，調(diào)整環(huán)境保護稅征收范圍，推動將揮發(fā)性有機物等特征污染物納入環(huán)境保護稅征收范圍，研究將二氧化碳納入環(huán)境保護稅征收范圍，研究完善固體廢物、污水處理廠環(huán)境保護稅收政策；加強環(huán)境保護稅與保險、信貸等經(jīng)濟政策的協(xié)同調(diào)控，發(fā)揮環(huán)境保護稅在助推環(huán)境質(zhì)量改善以及環(huán)境風險防控中的作用。二是推進將生態(tài)環(huán)境外部成本納入資源稅改革，資源稅征收范圍擴大到石油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)、其他非金屬礦產(chǎn)品及鹽等，促進建立體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價值及資源稀缺性的稅收制度。三是擴大水資源稅改革試點地區(qū)，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水的，適當提高稅額標準。四是優(yōu)化機動車相關(guān)稅收政策，將機動車油耗、排放標準作為車輛購置稅、車船稅和機動車消費稅改革的依據(jù)，提高使用環(huán)節(jié)成本，依據(jù)燃油品質(zhì)，對汽油、柴油產(chǎn)品設置低質(zhì)高稅、高質(zhì)低稅的差別稅率，將征收環(huán)節(jié)逐步向消費端轉(zhuǎn)移。五是通過稅收優(yōu)惠加大對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，特別是環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的激勵。擴大從事污染防治的第三方企業(yè)的所得稅優(yōu)惠范圍，在減少15%稅率征收企業(yè)所得稅的基礎上，探索增值稅等其他稅種的優(yōu)惠政策，通過綠色稅收改革為主要支撐驅(qū)動生態(tài)環(huán)境服務業(yè)發(fā)展“提質(zhì)上檔”。
完善環(huán)境基礎設施公共服務供給收費政策。推動建立全成本覆蓋的污水處理收費政策。按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利的原則，完善污水處理收費標準，根據(jù)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力情況，建立差異化的動態(tài)調(diào)整機制，做到應收盡收，減輕財政環(huán)保支出壓力，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域結(jié)合污染防治形勢等進一步提高污水處理收費標準?？偨Y(jié)全國“無廢城市”試點經(jīng)驗，全面建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的稅費激勵機制，研究建立健全覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制。
繼續(xù)完善環(huán)境資源價格機制。同步推進價格體制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，建立由市場供求決定的要素價格機制。工業(yè)行業(yè)領域，繼續(xù)推進實施差別化的電價、水價等激勵與約束政策助推結(jié)構(gòu)調(diào)整。分行業(yè)制修訂并嚴格執(zhí)行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準和環(huán)保不達標的企業(yè)，實施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策；建立差別化的價格激勵體系，建立排放績效導向、階梯式激勵、差別化補貼的超低排放補貼模式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域，一是完善農(nóng)藥、化肥、地膜補貼政策。調(diào)整現(xiàn)有對農(nóng)藥、化肥和地膜的補貼政策，將補貼資金向綠色環(huán)保型生產(chǎn)資料傾斜，探索研究低毒低殘留農(nóng)藥、有機肥、可回收地膜的補貼政策，可借鑒上海等地經(jīng)驗，采用直接向農(nóng)戶補貼的模式。二是探索多元化、差別化的農(nóng)業(yè)補貼激勵機制。探索建立補貼資金績效評價機制，保障綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)投入效益。完善基本農(nóng)田保護補償激勵機制，探索耕地輪作休耕制度。推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立健全耕地、草原、漁業(yè)水域等重點農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補償政策體系。實施電價優(yōu)惠推進綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村污水處理設施運營。研究制定有機肥廠、規(guī)?；笮驼託夤こ獭⑿笄菁S污第三方處理用地用電優(yōu)惠政策，享受農(nóng)業(yè)用電價格。農(nóng)村污水處理優(yōu)惠電價政策，推動農(nóng)村污水處理設施用電執(zhí)行居民用電或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。交通運輸領域，制定實施岸電激勵政策。全面推廣靠岸船舶使用岸電技術(shù)；推動降低岸電使用成本，推動港口岸電執(zhí)行大工業(yè)電價、免收容量（需量）電費政策；基于油價和電價倒掛情況設計實施岸電使用電價補貼政策；利用現(xiàn)有資金渠道，建立與岸電設施使用效益相掛鉤的財政資金獎勵機制，采取“以獎代補”的方式促進岸電設施建設和推廣使用。
03建立多元化、市場化生態(tài)補償機制
“十四五”時期繼續(xù)推進生態(tài)補償政策體系的深化改革，結(jié)合自然保護地、重要生態(tài)功能區(qū)、以及“三線一單”等生態(tài)環(huán)境空間管控要求，完善重要生態(tài)功能區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付補償機制；繼續(xù)推進流域、海洋等分領域生態(tài)補償，推動實施橫向生態(tài)補償機制，探索創(chuàng)新補償政策手段與方式，不斷完善多元化、市場化補償機制，提高補償資金的適用績效，形成“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的利益調(diào)節(jié)格局，建立體現(xiàn)生態(tài)價值與代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。一是完善重要生態(tài)空間補償機制。建立基于重點生態(tài)功能區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務貢獻的動態(tài)調(diào)節(jié)機制。推動出臺《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測算辦法》，強化重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)測評價，加強監(jiān)測評價與考核結(jié)果在轉(zhuǎn)移支付資金分配中的應用。綜合考慮區(qū)域發(fā)展定位和生態(tài)環(huán)境改善，推進將生態(tài)補償作為落實“三線一單”的重要政策機制手段，通過生態(tài)補償機制的利益調(diào)控功能保障地區(qū)發(fā)展權(quán)。二是繼續(xù)推進跨省界流域上下游生態(tài)補償機制建設。在新安江、九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津等跨省流域上下游生態(tài)補償試點基礎上，繼續(xù)探索研究跨省流域上下游生態(tài)補償中央財政資金退出機制；推動建立長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制。鼓勵相關(guān)?。▍^(qū)、市）建立省內(nèi)流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間的生態(tài)補償機制；探索構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償基金，形成政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)補償投融資機制。探索實施水權(quán)交易、排污權(quán)交易等多元化補償方式，推進建立“資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)、交流”相結(jié)合的五位一體補償方式。三是積極推進市場化、多元化生態(tài)補償。研究推動設立綠色發(fā)展基金，加大對生態(tài)補償?shù)闹С郑l(fā)揮財政投資引導帶動和杠桿效應。深入推進生態(tài)綜合補償，指導地方探索建立生態(tài)保護和治理方面專項轉(zhuǎn)移支付資金整合機制，在區(qū)域、流域、保護區(qū)等范圍內(nèi)建立生態(tài)補償基金制度，整合范圍內(nèi)重點區(qū)域與重點領域的生態(tài)補償資金，綜合考慮，統(tǒng)籌使用。鼓勵地方利用市場機制，采取PPP、特許經(jīng)營權(quán)、政府購買服務等多元化市場化補償方式，引入市場機制和社會投資。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，研究推動綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機制，引導社會投資者對生態(tài)保護者的補償。推動政策創(chuàng)新，拓展政策補償、異地開發(fā)式空間補償、智力支持等多元化的補償方式。推動排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)和林權(quán)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易。四是積極推動海洋生態(tài)補償。研究建立海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責任制度，積極鼓勵地方開展多元化海洋生態(tài)補償試點探索，引導沿海地區(qū)探索生態(tài)補償模式，通過稅收優(yōu)惠、綠色信貸等方式推進海洋生態(tài)補償工作。五是完善生態(tài)補償技術(shù)方法體系。研究建立補償標準體系，根據(jù)生態(tài)空間定位不同進行補償?shù)燃墑澐?，科學制定包括綜合性以及各要素領域的生態(tài)補償實施原則、指標體系和計算方法。六是指導推進地方開展多樣化生態(tài)補償探索。研究出臺生態(tài)補償技術(shù)指南，指導和推進地方繼續(xù)深入開展豐富多樣的生態(tài)補償探索實踐。鼓勵地方整合森林、濕地、水流、草原等生態(tài)補償資金，建立生態(tài)補償基金，開展全域生態(tài)補償；推進地方因地制宜開展流域生態(tài)補償、環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償?shù)龋e極推動地方出臺相關(guān)規(guī)章制度。
04健全資源環(huán)境生態(tài)權(quán)益交易機制
“十四五”時期繼續(xù)資源環(huán)境生態(tài)權(quán)益交易機制，推進充分發(fā)揮市場力量在資源環(huán)境生態(tài)優(yōu)化配置中的功能與作用。同時，要做好資源環(huán)境生態(tài)權(quán)益交易基礎的產(chǎn)權(quán)體系建設，這是資源環(huán)境生態(tài)權(quán)益市場交易的基礎和保障。一是繼續(xù)推動排污權(quán)交易。創(chuàng)新排污權(quán)交易模式，探索建立區(qū)域間、不同污染物之間以及點源與面源的交易框架，提高二級市場活躍度。二是在全國范圍內(nèi)推開碳交易市場。繼續(xù)推進碳排放總量和強度“雙控”，推動全國碳市場的建設運轉(zhuǎn)，推進碳交易機制成為碳排放2030年達峰的重要手段。在電力行業(yè)率先啟動碳排放權(quán)交易的基礎上，逐步擴大參與碳市場的行業(yè)范圍拓展到鋼鐵、水泥、化工等其他重點行業(yè)；進一步拓展交易主體范圍，增加交易品種，全面建立環(huán)境權(quán)益交易的MRV（監(jiān)測—報告—核查）能力，完善全國碳交易平臺和市場。積極推動試點地區(qū)在立法規(guī)范、政策體系、能力建設、平臺運營以及碳金融方面的深入探索，“自下而上”積累經(jīng)驗進一步健全國家碳交易市場。將粵港澳大灣區(qū)和長三角區(qū)域打造成全國碳減排率先達峰區(qū)域，推進區(qū)域碳交易市場建立。三是推進資源權(quán)益交易。探索資源使用權(quán)市場化交易，完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制。進一步加快推進節(jié)能量、用能權(quán)、用水權(quán)和綠色電力證書等交易制度探索，不斷擴大試點的區(qū)域、行業(yè)或交易主體。在試點基礎上制定產(chǎn)能置換指標交易實施辦法，推動地方出臺政府引導、企業(yè)自愿、市場運作的產(chǎn)能置換指標交易的鼓勵政策，形成淘汰落后與發(fā)展先進的良性互動機制；搭建全國產(chǎn)能置換指標供需信息平臺，為產(chǎn)能置換提供信息服務。建立全國產(chǎn)能置換指標交易平臺。四是推進協(xié)同建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立資源節(jié)約和環(huán)境保護的長效機制。五是繼續(xù)推動自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革。實施完善資源生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)體系，建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。制度創(chuàng)新是環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度、配置制度、交易制度和保護制度的協(xié)同創(chuàng)新。創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度，完善產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則，明確產(chǎn)權(quán)權(quán)能和產(chǎn)權(quán)主體間的權(quán)責關(guān)系，推動生態(tài)利益可持續(xù)增長。創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)權(quán)配置制度，正確處理政府與市場的關(guān)系，優(yōu)化配置生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)利益。創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度，建立健全產(chǎn)權(quán)交易市場，合理定價環(huán)境資源，優(yōu)化生態(tài)補償機制，加快推動生態(tài)利益的協(xié)調(diào)。創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護制度，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護機制，促進技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的互動，確保生態(tài)利益協(xié)調(diào)的公正。
05持續(xù)深化改革完善綠色金融體系
“十四五”時期綠色金融政策改革進入新階段，“兩山”建設的深入推進需要綠色金融政策與創(chuàng)新金融產(chǎn)品為生態(tài)環(huán)境保護提供更多資金投入，為生態(tài)產(chǎn)品價值化與市場化提供政策支撐與激勵，為企業(yè)實施綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型與落實環(huán)境責任提供行為激勵，形成完善的綠色資本市場。一是推動建立綠色發(fā)展基金或環(huán)境基金。區(qū)域流域重點推進綠色發(fā)展基金，地方重點推進環(huán)境基金，突出財政資金的綜合統(tǒng)籌、優(yōu)化使用，突出資本市場的引入。引導和鼓勵長江等重點流域以及粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域探索設立綠色發(fā)展基金，統(tǒng)籌推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展與保護。深入推進省級土壤污染防治基金的設立，按照“誰污染、誰付費”原則，明確治理主體歸責，調(diào)動政府、企業(yè)、金融機構(gòu)、社會資本等各方主體的積極性，形成多元化的資金投入模式。鼓勵社會資本設立多式聯(lián)運產(chǎn)業(yè)基金，拓寬投融資渠道，加快運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整和多式聯(lián)運發(fā)展。二是健全綠色資本市場。健全綠色信貸指南、企業(yè)環(huán)境風險評級標準、上市公司環(huán)境績效評估等標準和規(guī)范，構(gòu)建綠色項目庫，推廣“綠色優(yōu)先，一票否決”的管理原則，禁止向不符合綠色標準的項目發(fā)放貸款。鼓勵企業(yè)、金融機構(gòu)發(fā)行綠色債券，募集資金主要用于支持生態(tài)修復、污染治理、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等領域。實施綠色金融激勵政策，強化財政稅收政策與綠色金融的協(xié)同，建立綠色投融資財政支持機制，對綠色金融活動給予稅收優(yōu)惠，出臺支持綠色債券的財政激勵政策，補貼綠債發(fā)行。加強環(huán)境污染責任險立法工作，將環(huán)境責任貫穿于立法之中，以克服環(huán)境道德約束的不確定性和環(huán)境責任履行中的“搭便車”行為。研究制定環(huán)境污染責任保險投保指南，明確企業(yè)責權(quán)義務，助力投保企業(yè)在投保時選擇保險條款。研究制定環(huán)境污染責任保險風險評估指南，指導保險機構(gòu)與投保企業(yè)合理評估環(huán)境污染責任保險風險。研制環(huán)境污染強制責任保險管理辦法，推進地方因地制宜去探索強制的行業(yè)范圍、配套機制、適宜的費率、費率的調(diào)整等，提高環(huán)境風險監(jiān)管、損害賠償?shù)裙ぷ鞒尚?。研究環(huán)境保護稅稅收優(yōu)惠支持企業(yè)實施環(huán)境污染責任險的方式，強化企業(yè)調(diào)控市場經(jīng)濟政策的聯(lián)動。三是完善綠色金融實施的信息機制，打通企業(yè)環(huán)境信用信息在銀行金融等相關(guān)部門間的數(shù)據(jù)壁壘，在排污許可證信息系統(tǒng)平臺基礎上，實現(xiàn)銀行金融部門即時共享企業(yè)和工業(yè)園區(qū)環(huán)境信用數(shù)據(jù)，鼓勵銀行金融機構(gòu)設立綠色金融數(shù)據(jù)中心。
“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策實施配套
01構(gòu)建生態(tài)環(huán)境核算體系
生態(tài)環(huán)境核算是生態(tài)環(huán)境市場經(jīng)濟政策實施的能力基礎。需要加強生態(tài)環(huán)境價值核算方法體系研究，推進出臺相關(guān)核算技術(shù)指南，指導和鼓勵地方開展生態(tài)環(huán)境價值核算探索，建立生態(tài)產(chǎn)品價格形成機制。需要強化微觀的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與會計核算、中觀的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計和宏觀的經(jīng)濟生態(tài)生產(chǎn)總值核算之間的銜接，建立一體化的生態(tài)環(huán)境核算體系。繼續(xù)推進編制自然資源資產(chǎn)負債表以及自然資源核算與資產(chǎn)負債表的銜接。核算對象優(yōu)先選擇產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源，估價方法的選擇應充分考慮資源要素的社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值。
02推動環(huán)境信息公開和信用體系建設
環(huán)境信息公開是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策實施生效的重要前提條件，環(huán)境信用體系可作為生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策實施的基本依托。一是完善企業(yè)環(huán)境信息公開制度，進一步推進環(huán)境信息公開渠道多元化、覆蓋全面化。健全上市公司環(huán)境信息強制性披露、定期報告披露機制，規(guī)范和督促上市公司、發(fā)債企業(yè)等盡責充分披露環(huán)境信息。二是健全環(huán)保信用評價制度，將環(huán)境信用作為企業(yè)信貸、發(fā)行綠色債券等的基礎條件；推動建立長江經(jīng)濟帶、京津冀等重點區(qū)域“互認互用”評價結(jié)果機制。打通信用評價和信息披露，推進同步公開。三是引入第三方評價機構(gòu)，制定差別化的環(huán)境監(jiān)管政策機制，針對不同信用的企業(yè)制定不同的監(jiān)管和激勵措施。實施對環(huán)保領域失信企業(yè)聯(lián)合懲戒、守信企業(yè)聯(lián)合激勵制度。建立企業(yè)環(huán)境信用評價和違法排污黑名單制度。
03繼續(xù)深化資源環(huán)境名錄研究與應用
繼續(xù)加強環(huán)境綜合名錄、節(jié)能環(huán)保名錄等環(huán)境保護相關(guān)名錄的研究與實施，以及名錄清單在貿(mào)易、稅收、金融等領域的基礎作用，提升環(huán)境綜合名錄在推進結(jié)構(gòu)調(diào)整與綠色發(fā)展中的作用和效果，為環(huán)境經(jīng)濟政策創(chuàng)新運用提供平臺和出口。完善綠色技術(shù)清單或名錄工作，加大對技術(shù)創(chuàng)新的財稅優(yōu)惠激勵，推動企業(yè)積極研發(fā)綠色技術(shù)，并同步建立科學的技術(shù)評估體系和專家能力。特別是，擴大環(huán)境綜合名錄的覆蓋范圍，將環(huán)境影響嚴重的“雙高”產(chǎn)品納入綜合名錄。建立環(huán)境成本合理負擔機制，減輕“雙高”產(chǎn)品大量生產(chǎn)與消費帶來的環(huán)境損害，擴大綠色產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的市場空間。繼續(xù)推進完善綠色采購清單。政府機構(gòu)采購優(yōu)先選擇獲得環(huán)境管理體系、能源管理體系認證的企業(yè)或公共機構(gòu)，優(yōu)先采購經(jīng)統(tǒng)一綠色產(chǎn)品認證、綠色能源制造認證的產(chǎn)品。
04建立政策執(zhí)行績效評估機制
通過評估環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行績效，可以判斷該政策實施的生態(tài)環(huán)境保護效果以及對經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)化作用，這也是提高環(huán)境決策科學水平的重要需求。環(huán)保服務于高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型需要強化環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行績效評估，評估至少包括兩個維度，生態(tài)環(huán)境效果以及引導和助推綠色發(fā)展的效果。生態(tài)環(huán)境效果包括污染減排量、環(huán)境質(zhì)量改善水平、生態(tài)保護與修復效果等；綠色發(fā)展效果包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整情況、綠色產(chǎn)業(yè)增長成效，也包括增加的綠色就業(yè)、生態(tài)扶貧以及融匯綠色資本等?？筛鶕?jù)政策評估目標予以考慮。構(gòu)建效果導向的政策評估框架，采用“成本—收益”角度的評估方法對政策實施的前期、中期和后期開展跨時限效益功能滾動評估，推進建立環(huán)境經(jīng)濟政策績效評估體系。設計科學合理的政策績效評估標準體系，建立系統(tǒng)全面的政策績效評估指標體系，完善評估結(jié)果反饋機制，推進政策滾動修訂機制。引入機動評估機制，建立政策風險防范機制，以妥善應對外部環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)。研究推行多元評估主體有序參與機制，引入第三方專業(yè)評估，提高政策制定的科學化和民主化。
05強化環(huán)境經(jīng)濟政策優(yōu)化組合調(diào)控
根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境質(zhì)量改善治理目標需求，強化政策的組合調(diào)控、協(xié)同增效是提升環(huán)境經(jīng)濟政策效果的重要方式方法。在對企業(yè)環(huán)境行為刺激調(diào)控以及結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，更加注重整合優(yōu)化現(xiàn)有的各項環(huán)境經(jīng)濟政策，強化經(jīng)濟政策手段組合使用、綜合調(diào)控。配套環(huán)境行政管理或環(huán)境社會治理手段，協(xié)同推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、企業(yè)環(huán)境行為激勵。加強財稅、金融等政策組合激勵，持續(xù)推進能效、水效、環(huán)保“領跑者”制度建設，形成積極引導企業(yè)綠色生產(chǎn)的激勵機制；激勵生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)和供給者更多地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，推進建立生態(tài)產(chǎn)品供給激勵經(jīng)濟政策機制；推進建立綠色供應鏈制度，建立綠色供應鏈環(huán)境管理的評價標準和評估機制，將綠色供應鏈銜接企業(yè)環(huán)境信用、環(huán)境保護綜合名錄等，強化金融、財稅、榮譽等政策的激勵推動。
結(jié)語
系統(tǒng)分析“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革需求、思路和重點，本文研究提出“十四五”環(huán)境經(jīng)濟政策改革路線圖（表1）。從生態(tài)環(huán)境財政政策，綠色稅費價格政策，多元化、市場化生態(tài)補償機制，資源環(huán)境生態(tài)權(quán)益交易機制，綠色金融政策和政策實施配套保障方面對環(huán)境經(jīng)濟政策改革路線圖進行系統(tǒng)謀劃，改革路徑推進分為兩個階段：2021-2023 年、2024-2025年。
