十四五”的最后一年是2025年，到那一年，由9號(hào)文開(kāi)啟的電力體制改革將持續(xù)十年。

　　站在四周年的這個(gè)時(shí)點(diǎn)上，對(duì)于六年以后電力市場(chǎng)化建設(shè)要走到哪一步，我們還沒(méi)有答案。國(guó)家層面，電力體制改革也沒(méi)有明確的時(shí)間表。具體到各個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)，不同省份給出了粗略的預(yù)判。

　　根據(jù)浙江省政府2017年印發(fā)的《浙江電力體制改革綜合試點(diǎn)方案》，到2022年，浙江要基本形成較為完備的電力市場(chǎng)體系，逐步過(guò)渡到中期電力市場(chǎng)。2022年以后，浙江要探索建立容量市場(chǎng)，科學(xué)引導(dǎo)電源投資，形成成熟的電力市場(chǎng)體系，建成浙江目標(biāo)電力市場(chǎng)。

　　廣東省2018年發(fā)布了《南方(以廣東起步)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案(征求意見(jiàn)稿)》，這一方案將2020年及以后的時(shí)間定義為中遠(yuǎn)期，中遠(yuǎn)期的目標(biāo)包括進(jìn)一步豐富中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易品種，探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品交易等多方面的內(nèi)容。

　　山東也提出在2022年以后(現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟期)探索開(kāi)展容量市場(chǎng)、金融輸電權(quán)、電力期貨和衍生品等交易。

　　如果這些目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，“十四五”期間，電力市場(chǎng)化改革將邁出一大步，電力行業(yè)與今天相比將發(fā)生諸多深刻變化。

　　電力規(guī)劃目前是電力投資的重要依據(jù)，在成熟的電力市場(chǎng)中，價(jià)格信號(hào)也將引導(dǎo)市場(chǎng)主體投資。這二者未來(lái)應(yīng)該是怎樣一種關(guān)系？面對(duì)一個(gè)更加市場(chǎng)化的電力行業(yè)，電力規(guī)劃也需要因時(shí)而變。

　　作為投資核準(zhǔn)依據(jù)的規(guī)劃

　　“確立企業(yè)投資主體地位”一直是中國(guó)在投融資體制改革中不斷強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神，政府應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化，對(duì)極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，政府從維護(hù)社會(huì)公共利益角度確需依法進(jìn)行審查把關(guān)的，應(yīng)將相關(guān)事項(xiàng)以清單方式列明，最大限度縮減核準(zhǔn)事項(xiàng)。

　　目前，電力行業(yè)屬于這里的“極少數(shù)”。

　　2016年年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2016年本)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》)，用于明確哪些項(xiàng)目仍然要政府部門(mén)核準(zhǔn)。在目錄之外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。

　　此次修訂《目錄》是繼2013年、2014年兩次修訂后，國(guó)務(wù)院第三次作出修訂。據(jù)新華社報(bào)道，連同此前兩次修訂，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例累計(jì)達(dá)到原總量的90%左右。此后國(guó)務(wù)院沒(méi)有再修訂目錄，2016年版本沿用至今。

　　不同行業(yè)市場(chǎng)化程度存在較大差異，在這份逐步縮短的目錄上，能源領(lǐng)域始終占據(jù)最長(zhǎng)篇幅。

　　例如，在輕工領(lǐng)域，只有煙草項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門(mén)的核準(zhǔn)，在機(jī)械制造領(lǐng)域，只有汽車(chē)項(xiàng)目涉及國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的核準(zhǔn)。但在電力領(lǐng)域，水電站、抽水蓄能電站、火電站、熱電站、風(fēng)電站、核電站和電網(wǎng)工程都需要核準(zhǔn)。

　　除了核電站、規(guī)模較大的水電站和部分跨境跨省的輸電項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)核準(zhǔn)，其他多數(shù)由省級(jí)政府或地方政府在規(guī)劃范圍內(nèi)核準(zhǔn)。

　　國(guó)家能源局也在2016年印發(fā)的《電力規(guī)劃管理辦法》中明確：未納入電力規(guī)劃的重大項(xiàng)目、不符合規(guī)劃布局的電力項(xiàng)目不予核準(zhǔn)。

　　因此，規(guī)劃是電力項(xiàng)目核準(zhǔn)的重要依據(jù)，規(guī)劃在很大程度上為電力投資劃定了上限。在一段時(shí)間內(nèi)，全國(guó)或者某個(gè)省份應(yīng)該新建多大規(guī)模的電源和電網(wǎng)工程，各種電源之間的比例關(guān)系如何確定，這些議題都需要政府部門(mén)制定目標(biāo)并保證實(shí)施。

　　按照現(xiàn)行的《電力規(guī)劃管理辦法》，全國(guó)電力規(guī)劃中應(yīng)該包括：五年規(guī)劃期內(nèi)大型水電(含抽水蓄能)、核電規(guī)模及項(xiàng)目建設(shè)安排，風(fēng)電、光伏(光熱)等新能源發(fā)電建設(shè)規(guī)模，煤電基地開(kāi)發(fā)規(guī)模，跨省跨區(qū)電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排，省內(nèi)500千伏及以上電網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)安排，以及省內(nèi)自用煤電、氣電規(guī)模。

　　每五年一次，政府主管部門(mén)需要組織規(guī)劃研究、銜接各類(lèi)電源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)省間需求，然后形成規(guī)劃草案，再經(jīng)過(guò)廣泛征求意見(jiàn)，最終形成電力行業(yè)下一個(gè)五年的綱領(lǐng)性文件。

　　至少?gòu)碾姼?號(hào)文看來(lái)，規(guī)劃工作得到的評(píng)價(jià)不高。9號(hào)文總結(jié)了電力行業(yè)發(fā)展面臨的“亟需通過(guò)改革解決的問(wèn)題”，其中第三點(diǎn)是：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃的實(shí)際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過(guò)大。

　　作為計(jì)劃的規(guī)劃

　　規(guī)劃的前身是計(jì)劃。一直到2005年，“十一五”才首次將全國(guó)的“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”。

　　1953年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“一五”計(jì)劃，電力行業(yè)也編制了《中華人民共和國(guó)電力工業(yè)遠(yuǎn)景發(fā)展輪廓方案(1953—1967)》。這份十五年規(guī)劃在蘇聯(lián)專(zhuān)家組的指導(dǎo)下完成，提出了當(dāng)時(shí)的電力工業(yè)發(fā)展方向和愿景計(jì)劃，內(nèi)容包括：電力需求預(yù)測(cè)，電廠(chǎng)和電力熱力網(wǎng)的建設(shè)計(jì)劃，投資、動(dòng)力設(shè)備、燃料及勞動(dòng)力需要量指標(biāo)等內(nèi)容。

　　這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下出臺(tái)的首份電力規(guī)劃，一直到統(tǒng)一改名為“規(guī)劃”前，電力行業(yè)總共經(jīng)過(guò)了十個(gè)“五年計(jì)劃(規(guī)劃)”。電力行業(yè)比全國(guó)先行一步，從“十五”起改“計(jì)劃”為“規(guī)劃”，也是在這個(gè)五年內(nèi)，2002年，電力體制改革啟幕，五大發(fā)電兩大電網(wǎng)的格局形成。

　　相關(guān)資料記載，這十個(gè)五年中，有九個(gè)電力需求都被低估。改革開(kāi)放以來(lái)的“六五計(jì)劃”到“十五規(guī)劃”，除了“九五計(jì)劃”部分目標(biāo)沒(méi)有達(dá)成，在其余時(shí)段，發(fā)電裝機(jī)、發(fā)電量、輸電線(xiàn)路長(zhǎng)度、變電設(shè)備容量等目標(biāo)全都超額完成。即使這樣，這25年中的大部分時(shí)間，中國(guó)一直處在缺電之中。

　　“十一五”“十二五”期間，中國(guó)沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的電力規(guī)劃。當(dāng)時(shí)電力投資審批的依據(jù)也不是規(guī)劃，而是“路條”。“路條”是指國(guó)家發(fā)改委做出的“同意開(kāi)展前期工作”的批復(fù)或通知，企業(yè)得到“路條”后可以開(kāi)展可行性研究，準(zhǔn)備各類(lèi)支持性文件，然后才能最終獲批開(kāi)工建設(shè)。

　　到了2013年和2014年，中央政府大力簡(jiǎn)政放權(quán)，取消和下放了一大批行政審批事項(xiàng)，火電等重要電力項(xiàng)目的審批權(quán)也下放到省級(jí)政府。在下放審批權(quán)的同時(shí)，規(guī)劃引導(dǎo)投資也得到了強(qiáng)調(diào)。

　　國(guó)家能源局規(guī)劃司副司長(zhǎng)何永健曾在2014年時(shí)公開(kāi)表示：取消和下放審批權(quán)力意味著將項(xiàng)目交給地方和市場(chǎng)，然而規(guī)劃需要進(jìn)一步強(qiáng)化。“國(guó)家還將簡(jiǎn)化審批程序，編制未來(lái)5-7年的規(guī)劃，并按規(guī)劃實(shí)施。省級(jí)規(guī)劃將采取年度審批的方式，相當(dāng)于一次性‘打包’審批路條，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃代替路條。”

　　火電審批權(quán)的下放在當(dāng)時(shí)引起了一定爭(zhēng)議，有人認(rèn)為這可能導(dǎo)致“一放就亂”，還有人指出，火電發(fā)展的理想情況是電力企業(yè)自負(fù)盈虧，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、決策獨(dú)立的情況下，火電審批權(quán)需要徹底取消。

　　2015年很快到來(lái)，9號(hào)文發(fā)布，新一輪電改開(kāi)啟，“放開(kāi)兩頭，管住中間”是這一輪電改的主題。但9號(hào)文并沒(méi)有對(duì)電力規(guī)劃做出新的安排，只是強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性。四年以來(lái)，電改最為重要的工作之一就是價(jià)格的市場(chǎng)化，對(duì)投資的市場(chǎng)化嘗試放在了增量配電網(wǎng)領(lǐng)域。

　　在不改變投資機(jī)制的情況下引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種做法一些業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)可。能源部政策法規(guī)司原副司長(zhǎng)朱成章曾撰文寫(xiě)道：“我們現(xiàn)在對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套很熟悉，計(jì)劃能解決什么問(wèn)題很清楚，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那一套不熟悉，也不知道工作出現(xiàn)的問(wèn)題怎么解決，因而認(rèn)為‘計(jì)劃配置資源’比‘市場(chǎng)配置資源’要好得多，電力行業(yè)的市場(chǎng)化是在資源配置完成后引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把電力行業(yè)市場(chǎng)化改革變成計(jì)劃加市場(chǎng)的改革。”

　　電力規(guī)劃何往？

　　當(dāng)然，在支持者眼中，這可能只是改革順序的先后問(wèn)題。但隨著電力價(jià)格市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，當(dāng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)成熟到一定程度，對(duì)投資機(jī)制以及規(guī)劃定位的調(diào)整，都將成為改革設(shè)計(jì)者必須回答的問(wèn)題。

　　理論上講，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生價(jià)格信號(hào)，價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電力投資。但從電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)經(jīng)濟(jì)鏈條并不總能順利傳導(dǎo)下去。

　　2010年，新加坡由于基建刺激政策，電力需求快速增長(zhǎng)，與此同時(shí)，新加坡原計(jì)劃中的LNG接收站沒(méi)有如期建成，天然氣也出現(xiàn)了短缺。氣電在新加坡占九成以上，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中的價(jià)格因此被推高。

　　在價(jià)格高企的大背景下，發(fā)電商投資熱情高漲。新加坡在兩年內(nèi)開(kāi)工建設(shè)了3000MW的裝機(jī)，接近最高負(fù)荷的一半。有六個(gè)電廠(chǎng)在2013—2016年集中釋放，這對(duì)新加坡這樣的小規(guī)模市場(chǎng)造成很大的沖擊。然而電力需求也同時(shí)快速放緩。供大于求，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，許多發(fā)電商走向低盈利甚至虧損。

　　分析人士判斷，“一些投資者可能把一段時(shí)間的高價(jià)錯(cuò)判為市場(chǎng)長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性高價(jià)。這就容易造成不必要的投資。”目前，新加坡正在推進(jìn)電力期貨市場(chǎng)，提高市場(chǎng)的流動(dòng)性，為市場(chǎng)提供更多價(jià)格信號(hào)。

　　市場(chǎng)產(chǎn)生的價(jià)格和投資建設(shè)之間存在著難以避免的時(shí)間差，既可能導(dǎo)致過(guò)度投資，也可能造成投資不足。部分國(guó)家電力投資決策的分散化、民主化，在一定程度上擴(kuò)大了這一偏差。

　　以美國(guó)紐約電網(wǎng)為例，其輸電網(wǎng)總長(zhǎng)超過(guò)一萬(wàn)七千公里，而80%的輸電線(xiàn)路都建于1980年之前，陳舊的電網(wǎng)面臨保障供電可靠性的巨大挑戰(zhàn)，特別是惡劣的天氣和自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，更是給美國(guó)的電力供應(yīng)帶來(lái)嚴(yán)重影響。eo記者曾報(bào)道過(guò)，每個(gè)項(xiàng)目的各項(xiàng)許可證可以多達(dá)十余個(gè)。在佛蒙特州，每個(gè)許可證都要擴(kuò)展到社區(qū)，在申請(qǐng)?jiān)S可之前，有過(guò)200到250次會(huì)議。

　　業(yè)內(nèi)人士分析，由于每個(gè)電站、每條線(xiàn)路的建設(shè)都涉及到諸多利益主體，一個(gè)項(xiàng)目很難同時(shí)滿(mǎn)足所有人的利益訴求，總有些人的利益可能受到損害，即便利益不受損，如果相關(guān)度不高，也不愿出“冤枉錢(qián)”。這種決策機(jī)制無(wú)疑阻礙了投資規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的及時(shí)響應(yīng)。

　　為了保證發(fā)電容量的充裕性，美國(guó)PJM、NYISO、ISO-NE電力市場(chǎng)和英國(guó)電力市場(chǎng)通過(guò)建立容量市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)長(zhǎng)期投資。發(fā)電企業(yè)提供容量產(chǎn)品獲得容量費(fèi)，從而回收部分固定成本，容量費(fèi)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定。

　　在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)電源投資的情況下，電網(wǎng)規(guī)劃也成為了電力規(guī)劃的核心。

　　以歐洲為例，2009年，歐洲理事會(huì)正式批準(zhǔn)歐盟第三次能源改革法案，授權(quán)歐洲輸電運(yùn)營(yíng)商聯(lián)盟(ENTSO-E)編制和發(fā)布泛歐洲范圍內(nèi)兩年一度的《十年電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(TYNDP)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十年規(guī)劃》)。2012年，首份正式報(bào)告發(fā)布。

　　《十年規(guī)劃》的成果由《規(guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)(SO&AF)》報(bào)告、規(guī)劃主報(bào)告(the TYNDP)以及區(qū)域小組制定的六個(gè)區(qū)域投資規(guī)劃報(bào)告(RgIPs)構(gòu)成?！兑?guī)劃情景和充裕性預(yù)測(cè)》報(bào)告重點(diǎn)研究泛歐洲、區(qū)域和成員國(guó)在不同情境下的發(fā)電充裕性和電力平衡狀況。規(guī)劃主報(bào)告和區(qū)域投資計(jì)劃報(bào)告分別針對(duì)泛歐洲和區(qū)域兩個(gè)層面，對(duì)前一期規(guī)劃報(bào)告開(kāi)展后評(píng)價(jià)，進(jìn)而確定投資需要，研究提出具體的投資項(xiàng)目，并從輸電充裕性、環(huán)境保護(hù)、電網(wǎng)靈活性等角度對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。

　　《十年規(guī)劃》并不具有強(qiáng)制實(shí)施的效力，但能提高輸電系統(tǒng)投資的信息透明度，從而對(duì)電網(wǎng)乃至電源發(fā)展發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用。

　　開(kāi)展期貨交易，引入容量市場(chǎng)，這也是廣東、浙江、山東等多個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)省份對(duì)于市場(chǎng)建設(shè)的遠(yuǎn)期設(shè)想。容量市場(chǎng)涉及到對(duì)未來(lái)容量需求的預(yù)測(cè)，目前這一重任由規(guī)劃承擔(dān)?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》預(yù)測(cè)，“十三五”期間，全社會(huì)用電年均增幅在3.6%—4.8%之間，但2016年、2017年和2018年全社會(huì)用電量增速實(shí)際達(dá)到4.9%、6.6%和8.5%，一開(kāi)局就超過(guò)了預(yù)測(cè)的上限。有專(zhuān)家指出，近年局部地區(qū)出現(xiàn)的電力緊張就與此有關(guān)。

　　如果這些省份能夠按計(jì)劃建成容量市場(chǎng)，電力規(guī)劃與容量市場(chǎng)的關(guān)系就是一個(gè)必須要面對(duì)的問(wèn)題。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的電力規(guī)劃應(yīng)該是怎樣的？有專(zhuān)家認(rèn)為，要讓市場(chǎng)配置電力資源起決定性作用，規(guī)劃主要是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)配置電力資源的缺陷，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。也有資深從業(yè)者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)電力需求的增長(zhǎng)距離瓶頸期還有一段時(shí)間，為了保障電力安全可靠供應(yīng)，自上而下的“大規(guī)劃”模式還不能丟。還有專(zhuān)家指出，投資規(guī)劃“去中心化”過(guò)于理想，即便向這個(gè)方向調(diào)整，也是從增量開(kāi)始。

　　規(guī)劃作為政府部門(mén)引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的重要工具，在過(guò)去主導(dǎo)統(tǒng)籌了行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，市場(chǎng)化大潮下，又該怎樣發(fā)揮作用？從“十四五”開(kāi)始，電力行業(yè)要開(kāi)始嘗試回答這個(gè)問(wèn)題了。