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“一帶一路”能源合作的思路和政策

來源:未知 日期:2016-08-29 點(diǎn)擊:

   “一帶一路”地區(qū)在全球能源供應(yīng)中占有核心地位,也是我國能源進(jìn)口的主要來源地,能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重頭戲和先行官,具有十分重要的意義。目前“一帶一路”能源合作在貿(mào)易、投資和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作上取得重要突破,但合作潛力沒有充分實(shí)現(xiàn),供應(yīng)安全的保障體系尚未建立,貿(mào)易投資的經(jīng)濟(jì)效益有待提升,與當(dāng)?shù)厣鐣贤ń涣鞯哪芰π枰訌?qiáng)。要制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰(zhàn)略。加強(qiáng)運(yùn)輸通道安全的合作和市場平臺建設(shè),構(gòu)建能源資源供需雙向安全共同體。加強(qiáng)綜合性的產(chǎn)業(yè)金融合作和雙向投資,實(shí)現(xiàn)與“一帶一路”國家的互利雙贏。統(tǒng)籌考慮能源項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略利益,把戰(zhàn)略考量建立在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上。積極參與國際和地區(qū)能源治理,構(gòu)建覆蓋沿線地區(qū)的新型能源合作機(jī)制。
  
  一、全球能源變革背景下“一帶一路”能源合作的戰(zhàn)略意義
  
  (一)“一帶一路”仍然在全球能源供應(yīng)中占有核心地位

  
  石油和天然氣是全球能源貿(mào)易的主要品種,也是影響各國能源安全的主要領(lǐng)域。“一帶一路”地區(qū)的油氣資源豐富,即使在北美實(shí)現(xiàn)頁巖油氣革命的情況下,仍然是全球油氣的供應(yīng)中心。如表1所示,按照將頁巖油、油砂、重油以及深海石油等非常規(guī)資源包括在內(nèi)的統(tǒng)計(jì)口徑,2014年全球石油儲量前10位的國家,有7個(gè)分布在“一帶一路”地區(qū),包括沙特、伊朗、伊拉克、俄羅斯、科威特、阿聯(lián)酋、利比亞等國,僅這7個(gè)國家,其石油儲量占全球石油儲量的54.7%。在天然氣資源方面,儲量前10位的國家,也有7個(gè)分布在“一帶一路”地區(qū),包括伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦、沙特、阿聯(lián)酋和阿爾及利亞等國,僅這7個(gè)國家,其天然氣儲量占全球天然暖氣儲量的68.1%。其中全世界天然氣儲量排名前4名的國家均在“一帶一路”區(qū)域,伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦4個(gè)國家天然氣儲量占全球的58%,占到全球天然氣資源的半壁江山(表2)。

  表1 2014年全球石油儲量前10名的國家及占比

 

排名

國家

儲量(10億噸)

占比(%)

1

委內(nèi)瑞拉

46.6

17.5

2

沙特

36.7

15.7

3

加拿大

27.9

10.2

4

伊朗

21.7

9.3

5

伊拉克

20.2

8.8

6

俄羅斯

14.1

6.1

7

科威特

14.0

6.0

8

阿聯(lián)酋

13.0

5.8

9

利比亞

6.3

2.8

10

美國

5.9

2.9



  資料來源:《BP能源統(tǒng)計(jì)2015》,經(jīng)筆者整理。
  
  表2  全球天然氣儲量前10名的國家及占比


排名

國家

儲量(萬億立方米)

占比(%)

1

伊朗

34.0

18.2

2

俄羅斯

32.6

17.4

3

卡塔爾

24.5

13.1

4

土庫曼斯坦

17.5

9.3

5

美國

9.8

5.2

6

沙特

8.2

4.4

7

阿聯(lián)酋

6.1

3.3

8

委內(nèi)瑞拉

5.6

3.0

9

尼日利亞

5.1

2.7

10

阿爾及利亞

4.5

2.4



  資料來源:《BP能源統(tǒng)計(jì)2015》,經(jīng)筆者整理。
  

  從資源質(zhì)量的角度來看,“一帶一路”地區(qū)油氣資源是優(yōu)質(zhì)資源,非常容易開采,開采成本低,是穩(wěn)定的全球油氣供應(yīng)地。比如說,沙特的石油開采成本在10美元/桶,美國的頁巖油開采成本在40—60美元/桶,加拿大的重油開采成本在60美元/桶左右,委內(nèi)瑞拉的重油成本在80美元/桶。無論國際油價(jià)如何波動(dòng),中東、中亞和俄羅斯、北非都是穩(wěn)定的石油供應(yīng)地。從運(yùn)輸?shù)慕嵌葋砜矗?ldquo;一帶一路”地處整個(gè)歐亞大陸的中心區(qū)域,無論是海上運(yùn)輸,還是從陸路運(yùn)輸,“一帶一路”都是必經(jīng)之地,可以說“一帶一路”扼住了全球油氣運(yùn)輸?shù)难屎怼?br />   
  (二)“一帶一路”是中國能源進(jìn)口的主要來源地
  
  我國石油天然氣對外依存度高,2015年我國石油凈進(jìn)口量為3.28億噸,對外依存度達(dá)到60.6%,天然氣進(jìn)口量為614億立方米,對外依存度達(dá)到31.8%。我國石油天然氣需求未來將持續(xù)增長,而資源有限,進(jìn)口量和進(jìn)口依存度還會持續(xù)上升,預(yù)計(jì)到2030年,石油對外依存度將超過70%,天然氣對外依存將超過40%。“一帶一路”是我國主要的石油天然氣進(jìn)口來源。2014年我國前十大石油進(jìn)口來源地有9個(gè)來自于“一帶一路”區(qū)域,見表3,占2014年我國石油進(jìn)口的80.4%。十大天然氣進(jìn)口國均來自于“一帶一路”區(qū)域,占我國石油進(jìn)口的95%以上??紤]到全球石油天然氣資源分布和供求格局,“一帶一路”作為中國油氣主要供應(yīng)地格局不會改變,甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化,見表4。


  表3  2014年我國的石油進(jìn)口主要來源國
 

排名

進(jìn)口來源國

進(jìn)口量(萬噸)

占比(%)

1

沙特

4966.5

16.11

2

安哥拉

4064.9

13.18

3

俄羅斯

3310.7

10.74

4

阿曼

2974.3

9.65

5

伊拉克

2857.8

9.27

6

伊朗

2746.2

8.91

7

委內(nèi)瑞拉

1378.6

4.47

8

阿聯(lián)酋

1165.2

3.78

9

哥倫比亞

1009.1

3.27

10

剛果()

705

2.29


  表4  2014年我國的天然氣進(jìn)口主要來源國
 

排名

進(jìn)口來源國

進(jìn)口量(萬噸)

占比(%)

1

土庫曼斯坦

1874.3

43.72

2

卡塔爾

673.5

15.71

3

澳大利亞

381.1

8.89

4

馬來西亞

299.2

6.98

5

印度尼西亞

255.4

5.96

6

緬甸

220.1

5.13

7

烏茲別克斯坦

178.7

4.17

8

也門共和國

103.3

2.41

9

赤道幾內(nèi)亞

71.8

1.68

10

尼日利亞

42.8

1.00


  從運(yùn)輸?shù)慕嵌葋砜矗?ldquo;一帶一路”更是我國能源運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ?。石油的陸路運(yùn)輸都要經(jīng)過“一帶一路”區(qū)域,海路運(yùn)輸大體如此,中國石油進(jìn)口量的80%要經(jīng)過馬六甲海峽,38%要經(jīng)過霍爾木茲海峽。天然氣海陸運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ谰?ldquo;一帶一路”區(qū)域。
  
  從地緣政治的角度來看,美國頁巖油氣革命帶來的能源獨(dú)立對全球格局產(chǎn)生重大影響。從不利的一面看,美國在推進(jìn)中東民主進(jìn)程時(shí)將不再受石油問題的牽制而更加強(qiáng)硬和激進(jìn),甚至通過政治、軍事等手段強(qiáng)硬干預(yù),國際能源市場將增加新的變數(shù)。從有利的一面看,頁巖氣革命導(dǎo)致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價(jià)煤炭供應(yīng)增加,俄羅斯、中東國家等國的天然氣所占份額和影響力下降,希望進(jìn)一步加強(qiáng)與亞洲地區(qū)國家的能源聯(lián)系和合作,對我“一帶一路”建設(shè)和保障能源安全帶來新的機(jī)遇。
  
  (三)能源合作對于實(shí)現(xiàn)“一帶一路”整體戰(zhàn)略的重大意義

  
  中國巨大的市場需求拉動(dòng)當(dāng)?shù)貒乙黄饘?shí)現(xiàn)資源開發(fā)、外輸和“變現(xiàn)”,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。同時(shí),我國能源行業(yè)積累了豐富的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、人才和基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)能,“一帶一路”沿線國家可以很好地承接中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,可以解決制約當(dāng)?shù)貒医?jīng)濟(jì)發(fā)展的能源和基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題。中國與“一帶一路”沿線國家在能源領(lǐng)域利益契合度高、開展長期穩(wěn)定合作的愿望和基礎(chǔ)強(qiáng)。2016年1月,習(xí)近平主席在訪問阿拉伯國家聯(lián)盟時(shí)提出了“1+2+3”的合作構(gòu)想,其中“1”是以能源合作為主軸,深化油氣領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈合作,維護(hù)能源運(yùn)輸通道安全,構(gòu)建互惠互利、安全可靠、長期友好的中阿能源戰(zhàn)略合作關(guān)系。“2”是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易和投資便利化為兩翼。加強(qiáng)中阿在重大發(fā)展項(xiàng)目、標(biāo)志性民生項(xiàng)目上的合作,為促進(jìn)雙邊貿(mào)易和投資建立相關(guān)制度性安排。“3”是以核能、航天衛(wèi)星、新能源三大高新領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢μ嵘邪?wù)實(shí)合作層次。
  
  綜合上述分析,可以看出,“一帶一路”是保障我能源安全的關(guān)鍵所在,考慮到能源安全在保障國家發(fā)展全局的重要地位,能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重頭戲,要通過“一帶一路”合作來提升我國能源安全保障程度。同時(shí),能源產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)“一帶一路”沿線國家發(fā)展,我方有很強(qiáng)制造和建設(shè)能力,是我推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的先行官。能源合作對于“一帶一路”建設(shè)具有具足輕重地位。
  
  二、“一帶一路”能源資源合作的現(xiàn)狀、進(jìn)展和問題
  
  (一)“一帶一路”能源合作取得重要進(jìn)展

  
  我國與“一帶一路”相關(guān)地區(qū)多個(gè)國家在能源合作的各個(gè)領(lǐng)域取得了一系列先期成果,在能源貿(mào)易、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和雙向投資方面取得重要進(jìn)展①。
  
  在中俄合作方面,2014年5月中俄簽署價(jià)值3800億美元的東線天然氣供氣購銷合同,同年11月,西線天然氣供應(yīng)的合作備忘錄和框架協(xié)議也達(dá)成。電力、煤炭等領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)模也不斷擴(kuò)大,我國累計(jì)已接受俄羅斯電量143億千瓦時(shí)。兩國合作已經(jīng)擺脫了簡單的買賣貿(mào)易模式,步入上下游開發(fā)并進(jìn)、相互投資的新階段。中石油收購諾瓦泰克持有的亞馬爾液化天然氣股份公司20%股份,中俄簽署合資開發(fā)博托賓斯克油田項(xiàng)目,合資興建天津東方煉油廠。能源技術(shù)和設(shè)備方面的合作規(guī)模也不斷擴(kuò)大,田灣核電站二期則是標(biāo)志性項(xiàng)目。
  
  在中亞和中國合作方面,中國—中亞天然氣網(wǎng)進(jìn)一步完善,能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平升級,中亞天然氣管道D線預(yù)計(jì)將于2016年年底通氣,屆時(shí)來自中亞的輸氣能力將達(dá)到850億立方米。除了管網(wǎng)的互聯(lián)互通,中國在中亞進(jìn)行了大量的上游投資,比如,在土庫曼斯坦,中石油投資了作為中國進(jìn)口氣主要?dú)庠吹氐陌⒛泛佑野栋透裉貋啝柪卓藲馓锶海诠_克斯坦,中石油投資了哈薩克斯坦石油公司和阿克糾賓石油公司。
  
  中國和中東國家的能源合作也取得重大進(jìn)展。以中國和沙特合作為例,目前中國每年從沙特進(jìn)口5000萬噸原油,沙特是中國最大石油進(jìn)口來源國,同時(shí)中國也是沙特最大的石油出口市場。除了貿(mào)易,在雙向投資方面也得到了長足發(fā)展。沙特阿美石油公司與中石化在福建省共同投資的煉油乙烯大型項(xiàng)目已正式投產(chǎn)運(yùn)營。中國石化與沙特阿美在沙特延布的煉油廠于2016年1月20日舉行了投產(chǎn)啟動(dòng)儀式,該項(xiàng)目投資近100億美元,設(shè)計(jì)原油加工能力約為2000萬噸/年。
  
  中國—東盟互利互惠能源合作呈現(xiàn)提速之勢。2013年雙方《紀(jì)念中國—東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系10周年聯(lián)合聲明》中明確提出,加強(qiáng)在能源領(lǐng)域的合作,制定“中國—東盟新能源與可再生能源合作行動(dòng)計(jì)劃”。區(qū)域間電網(wǎng)互聯(lián)互通和跨境電力貿(mào)易是中國和東盟合作的特點(diǎn)。截至2014年底,南方電網(wǎng)公司累計(jì)向越南送電302億千瓦,越南北部有8省1縣的電力供應(yīng)是由南方電網(wǎng)承擔(dān)的。向老撾送電7億千瓦時(shí),從緬甸進(jìn)口電量110億千瓦時(shí)。在投資方面,2009年中國國家電網(wǎng)公司獲得菲律賓國家電網(wǎng)公司40%的股權(quán),并開始25年的特許經(jīng)營,該投資不僅取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益,而且有力支撐了菲律賓電力供應(yīng),取得了很好的社會效益。
  
  (二)“一帶一路”能源資源合作存在的問題
  
  1.“一帶一路”能源資源合作的潛力尚未充分實(shí)現(xiàn)。單從貿(mào)易量上看,我國大部分的能源進(jìn)口來自于“一帶一路”地區(qū),與“一帶一路”區(qū)域能源出口在全球供應(yīng)體系中的作用大體相當(dāng)。但如果從對貿(mào)易的影響能力來看,我國的影響力比較弱,中國是“一帶一路”地區(qū)最大的能源進(jìn)口國家,但油氣的貿(mào)易中心和定價(jià)中心并不在中國或“一帶一路”國家,而是由第三方國家來決定價(jià)格。并且在定價(jià)過程中,金融的作用越來越大,放大了能源價(jià)格的波動(dòng),對石油生產(chǎn)國和消費(fèi)國的物價(jià)和國際收支平衡產(chǎn)生巨大的負(fù)面沖擊。在投資領(lǐng)域,中國雖然在上述國家的油氣和電力領(lǐng)域有一定的投資,但是這種投資相對于中國的進(jìn)口量和中國目前的工程建設(shè)能力而言,還有較大的差距,未來提升投資的空間巨大。
  
  2.安全供應(yīng)的保障體系尚未建立。盡管中國主要的能源運(yùn)輸通道均在“一帶一路”上,但安全暢通的運(yùn)輸體系尚未建立起來。以石油運(yùn)輸為例,中國原油運(yùn)輸80%靠海運(yùn),并且海運(yùn)量的80%要經(jīng)過馬六甲海峽,38%要經(jīng)過霍爾木茲海峽,但中國在這一區(qū)域的影響力和安全保障能力還十分有限。另外,從承運(yùn)人的角度來看,只有不到20%的海上石油進(jìn)口是由中國船只承運(yùn)的。
  
  3.貿(mào)易投資的經(jīng)濟(jì)效益尚待提升。不少能源合作項(xiàng)目目前處于虧損狀態(tài)。比如,在2008年中國與卡塔爾簽訂高價(jià)格的LNG進(jìn)口合同,目前處于嚴(yán)重虧損的狀況。導(dǎo)致項(xiàng)目虧損有三個(gè)方面原因,一是在當(dāng)時(shí)高油價(jià)、能源供需緊張的背景,包括中國在內(nèi)的石油進(jìn)口國簽訂合同的價(jià)格普遍較高。二是我國企業(yè)只參與貿(mào)易環(huán)節(jié)沒有參與投資環(huán)節(jié),所以高的進(jìn)口價(jià)格無法通過上游投資收益來加以彌補(bǔ),日本、韓國企業(yè)往往會參股進(jìn)口氣源地的項(xiàng)目,上游的投資收益可以在一定程度上對沖下游的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。三是保障國家能源安全以及服務(wù)國家外交大局的考慮。從保障能源安全的角度來看,尋找獲得穩(wěn)定氣源是一個(gè)重要的因素,從促進(jìn)外交來講,簽訂大的合作項(xiàng)目能夠有利于提升雙邊關(guān)系,結(jié)果使得該項(xiàng)目在不合理的高價(jià)位上簽訂合同。在這個(gè)價(jià)位很多日韓的進(jìn)口商放棄簽署合同,但是我國的國有企業(yè)從保障能源安全和促進(jìn)雙邊關(guān)系的角度還是簽訂了高價(jià)位的合同。上述項(xiàng)目是一個(gè)比較典型的案例,還有不少投資項(xiàng)目存在上述問題。更有甚者,以國家能源安全和服務(wù)外交大局來掩蓋投資決策過程中盲目輕率帶來的負(fù)面后果。
  
  4.部分項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中與當(dāng)?shù)販贤ń涣魃线€存在不足。以中電投密松水電站為例,這個(gè)項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)性以及帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決當(dāng)?shù)仉娏Χ倘钡染C合效益上看,是一個(gè)非常好的大型工程項(xiàng)目。盡管該項(xiàng)目是在兩國政府的電力合作協(xié)議框架下進(jìn)行的,而且履行了所有發(fā)電手續(xù),但是由于缺乏對當(dāng)?shù)貜?fù)雜的政治局面和獨(dú)特的文化習(xí)慣的了解,特別是缺乏與非政府組織溝通協(xié)調(diào),造成工程項(xiàng)目長期擱置,不僅前期投資要背負(fù)巨大的利息損失,而且對中國和緬甸合作產(chǎn)生不利的影響,教訓(xùn)很大。
  
  三、加強(qiáng)“一帶一路”能源資源合作的思路和政策建議
  
  (一)戰(zhàn)略定位和總體思路

  
  考慮到“一帶一路”能源合作的重要意義,在戰(zhàn)略定位方面要明確兩個(gè)優(yōu)先,一是將“一帶一路”區(qū)域作為保障我國能源資源供應(yīng)和國際能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域。二是將能源合作作為推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域?;谶@一戰(zhàn)略定位以及當(dāng)前存在的問題,推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下的原則:
  
  一是既要把“一帶一路”地區(qū)作為我國能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域,又要堅(jiān)持實(shí)行資源的多元化供給,不能將雞蛋放在一個(gè)籃子中。實(shí)現(xiàn)進(jìn)口來源多元化是保障能源進(jìn)口的安全。從區(qū)域?qū)用?,除了繼續(xù)加強(qiáng)“一帶一路”地區(qū)能源合作,還要積極拓展與美國、加拿大、巴西等能源大國的合作。在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)部,也要實(shí)現(xiàn)多元化的能源進(jìn)口,均衡地推進(jìn)與中東、中亞、俄羅斯、東南亞和非洲的能源合作。
  
  二是既要關(guān)注資源開發(fā)的合作,又要重視運(yùn)輸通道的重要作用,把保障運(yùn)輸通道安全和市場平穩(wěn)運(yùn)行放在更重要的位置上。要努力實(shí)現(xiàn)進(jìn)口通道多元化,加快推進(jìn)中俄、中土等油氣運(yùn)輸管道建設(shè),加快“一帶一路”區(qū)域儲存運(yùn)輸港口、碼頭建設(shè),提高“國油國運(yùn)”的比例,逐步降低對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等運(yùn)輸通道的嚴(yán)重依賴。
  
  三是要統(tǒng)籌考慮能源資源合作和產(chǎn)業(yè)金融合作,充分發(fā)揮我國綜合優(yōu)勢。中國不僅是能源資源的進(jìn)口國,還有強(qiáng)大制造能力,并且隨著中國勞動(dòng)力成本的上升以及我國企業(yè)實(shí)力壯大以后全球化經(jīng)營需要,產(chǎn)業(yè)“走出去”是大勢所趨。而增加基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)、培養(yǎng)自主產(chǎn)業(yè)能力、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)是資源國政府最為看重的因素,中國要發(fā)揮制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力強(qiáng)的優(yōu)勢,綜合地考慮和資源國的合作,在實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏的同時(shí),提高我國能源供應(yīng)的保障能力。隨著我國金融資源的增加以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)和我國主導(dǎo)的絲路基金、中非基金等金融機(jī)構(gòu)的成立,中國還可以利用金融資源來推動(dòng)能源合作。
  
  四是要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略利益,把戰(zhàn)略考量建立在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上。由于能源合作項(xiàng)目規(guī)模巨大,并且周期很長,比如說中俄天然氣東線項(xiàng)目長達(dá)30年,合同金額達(dá)到4000億美元,對于類似的項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)性是項(xiàng)目合作的基礎(chǔ)。如果缺乏經(jīng)濟(jì)性,單靠雙方政府的強(qiáng)制推進(jìn)難以維持其持續(xù)發(fā)展,并且很可能合作雙方的包袱。因此,在推動(dòng)雙方能源合作時(shí),還是要將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性放在基礎(chǔ)性的位置上,然后再考慮帶來為合作國的社會效益以及外交、能源安全和地緣政治利益。
  
  五是要堅(jiān)持開放多元,實(shí)現(xiàn)我國、資源國和第三方合作者的互利共贏。能源合作項(xiàng)目要為我國的戰(zhàn)略利益服務(wù),但同時(shí)要照顧到資源國、過境國以及相關(guān)地區(qū)主要有影響力國家的利益,多方合作,才能夠應(yīng)對資源國和過境國國內(nèi)的政治動(dòng)蕩和區(qū)域的地緣政治風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的穩(wěn)定安全運(yùn)營。另外,要從更高一個(gè)層面來看待“一帶一路”的能源合作問題,不僅僅著眼于自身的能源供應(yīng)安全,而且要考慮到其他國家的核心關(guān)切和整個(gè)地區(qū)的能源安全,中國要為維護(hù)國際能源市場安全提供公共產(chǎn)品,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
  
  (二)促進(jìn)“一帶一路”能源資源合作的政策措施
  
  一是制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰(zhàn)略。在“一帶一路”愿景和行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步制定能源資源合作的專項(xiàng)規(guī)劃。從保障能源安全、加快“一帶一路”建設(shè)以及促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮等方面來考慮和規(guī)劃未來的能源貿(mào)易、運(yùn)輸和對外投資布局,明確對外投資和長期貿(mào)易安排的一些重要的原則。同時(shí),對一些影響整個(gè)歐亞大陸乃至世界能源流向的重大能源項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施提前作出規(guī)劃布局。
  
  二是加強(qiáng)與資源國的綜合性雙向合作。加強(qiáng)與資源國的所在國的能源全產(chǎn)業(yè)鏈合作。鼓勵(lì)國有及民營企業(yè)走出去,在資源國投資發(fā)展上游業(yè)務(wù),遵循商業(yè)原則,注重項(xiàng)目的投入成本、風(fēng)險(xiǎn)和贏利性;鼓勵(lì)企業(yè)到資源國投資煉化等中游環(huán)節(jié),生產(chǎn)基礎(chǔ)化工產(chǎn)品并與國內(nèi)化工企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系;特別是加強(qiáng)與海灣合作委員會等資源國家合作,以便利石油和化工產(chǎn)品貿(mào)易和投資。鼓勵(lì)中資企業(yè)和東道國以及第三方合作投資資源國的能源化工產(chǎn)品的物流設(shè)施,提高能源化工產(chǎn)品的外送能力。在當(dāng)前油價(jià)低迷、資源國財(cái)力普遍緊張的情況下,發(fā)揮我國金融資源充沛的優(yōu)勢,通過石油換貸款或者是直接股權(quán)投資的方式加大對資源國的投資。
  
  三是加強(qiáng)運(yùn)輸通道安全的合作和市場平臺建設(shè),構(gòu)建能源資源供需雙向安全共同體。首先是加強(qiáng)能源運(yùn)輸通道安全。提高國油國運(yùn)的比例,建立海上石油運(yùn)輸?shù)谋kU(xiǎn)體系,加強(qiáng)能源主要運(yùn)輸通道物流倉儲體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)和運(yùn)輸通道經(jīng)過地區(qū)利益共享和安全綁定;加強(qiáng)海軍能力建設(shè),打擊海盜和恐怖主義行為,保障運(yùn)輸通道安全,維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定,增強(qiáng)救援等人道主義行動(dòng)的能力。其次,充分發(fā)揮我國能源需求大和作為中東、中亞和俄羅斯油氣出口交匯點(diǎn)的優(yōu)勢,加強(qiáng)市場交易平臺的建設(shè)。包括加快我國石油期貨交易中心建設(shè),推動(dòng)天然氣交易中心的建設(shè),力爭把上海天然氣交易中心建設(shè)成亞洲乃至國際性的天然氣交易中心。另外,和石油輸出國共同構(gòu)建能源安全體。中國要大量進(jìn)口石油,有能源供應(yīng)安全問題,沙特等石油出口國要靠石油出口來保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定,這些國家有能源需求安全問題??梢院蜕鲜鰢覙?gòu)建能源安全共同體,吸引這些國家在我國領(lǐng)土及我國能源運(yùn)輸通道上建立石油儲備和物流轉(zhuǎn)運(yùn)中心,這對于保障雙方能源安全均有重要意義。
  
  四是規(guī)范企業(yè)海外投資運(yùn)營行為,實(shí)現(xiàn)與資源國的互利雙贏。鼓勵(lì)企業(yè)樹立中國境外投資與全球“和諧發(fā)展”的理念,積極承擔(dān)社會責(zé)任、與東道國形成互利共贏的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系,建立造成惡性影響的黑名單,進(jìn)一步維護(hù)和提升中國境外投資的聲譽(yù)和國際影響力。加強(qiáng)對境外投資行為的監(jiān)管,探索將企業(yè)境外行為與在國內(nèi)的監(jiān)管相結(jié)合,建立企業(yè)境外投資的信用檔案。
  
  五是加強(qiáng)資源國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,建立快速反應(yīng)體系,防范和化解政治風(fēng)險(xiǎn)。從對外來看,完善我國資源國風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處理的工作機(jī)制。適時(shí)發(fā)布境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示;充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、智庫、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)測和防控中的作用,建立全球各地的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,尤其要加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)和國家的信息搜集、監(jiān)測和研判;加強(qiáng)對“走出去”企業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)工作,建立常態(tài)機(jī)制。從對內(nèi)來看,逐步建立涵蓋石油、天然氣等能源品種的應(yīng)急綜合管理系統(tǒng)。加快國家石油儲備立法進(jìn)程,完善制度保障;建立國家、企業(yè)、社會三級石油儲備體系,不斷優(yōu)化國家石油戰(zhàn)略儲備布局;建立應(yīng)對油價(jià)快速上漲的政策儲備。
  
  六是深入開展國際交流與合作。將維護(hù)國際能源市場穩(wěn)定作為開展國際互利合作的主基調(diào),更加積極地開展多個(gè)層次、多種形式的國際合作。除了加強(qiáng)IEA、OPEC等國際或地區(qū)能源機(jī)構(gòu)之間的合作外,考慮到未來的全球石油天然氣貿(mào)易主要發(fā)生在“一帶一路”地區(qū),即中東、西非、中亞和俄羅斯的石油天然氣向東亞、東南亞和南亞出口,可以考慮提議建設(shè)“一帶一路”能源合作機(jī)制,或亞洲能源合作機(jī)制。建設(shè)由石油天然氣出口國和進(jìn)口國共同組成的合作機(jī)制,以保障市場平穩(wěn)運(yùn)行和公平合理的能源價(jià)格,推動(dòng)全球能源治理結(jié)構(gòu)的重建和優(yōu)化,也提升我國在全球能源治理中的地位。積極參與國際投資規(guī)則制定和投資爭端解決機(jī)制建設(shè),大力推進(jìn)高水平的國際投資協(xié)定談判和推動(dòng)現(xiàn)有投資協(xié)定的升級,加強(qiáng)對對外投資的保護(hù)條款。在加入國際能源憲章后,要積極參與,增強(qiáng)自身的影響力和組織的活力,使其成為促進(jìn)中國能源對外投資的一個(gè)重要平臺。
  
  注釋:
  
  ①龔婷:“‘一帶一路’能源合作初結(jié)碩果”,《中國石油報(bào)》。
  
  參考文獻(xiàn):
  
  〔1〕國務(wù)院發(fā)展研究中心和殼牌國際有限公司聯(lián)合課題組,2014:《中國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略研究》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔2〕國務(wù)院發(fā)展研究中心和殼牌國際有限公司聯(lián)合課題組,2014:《中國天然氣發(fā)展戰(zhàn)略研究》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔3〕趙晉平,2015:《聚焦“一帶一路”:經(jīng)濟(jì)影響和政治舉措》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔4〕王金照,2015:“對國際油價(jià)下一步走勢的分析和判斷”,國務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)查研究報(bào)告擇要》,第3號。
  
  〔5〕王輝、羅雨澤,2015:“貿(mào)易暢通指數(shù)報(bào)告”,2015年《中國經(jīng)濟(jì)年鑒“一帶一路”卷》。
  
  〔6〕龔婷,2016:“‘一帶一路’能源合作初結(jié)碩果”,《中國石油報(bào)》。
  
  〔7〕姜星莉,2010:《經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國能源安全問題研究》,武漢大學(xué)博士論文。
  
  國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部 “‘一帶一路’經(jīng)貿(mào)合作政策研究”課題組
  
  課題負(fù)責(zé)人:趙晉平
  
  課題協(xié)調(diào)人:羅雨澤
  
  課題組成員:張小濟(jì) 張 琦 王金照
  
  胡江云 許宏強(qiáng) 呂剛
  
  趙福軍 宗芳宇 陳紅娜
  
  研究助理:朱紹玉
  
  執(zhí)筆:王金照
  
  作者: 國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部“‘一帶一路’經(jīng)貿(mào)合作政策研究”課題組(執(zhí)筆:王金照)  來源: 國研網(wǎng)


 

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“一帶一路”能源合作的思路和政策

2016-08-29 來源:未知 點(diǎn)擊:

   “一帶一路”地區(qū)在全球能源供應(yīng)中占有核心地位,也是我國能源進(jìn)口的主要來源地,能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重頭戲和先行官,具有十分重要的意義。目前“一帶一路”能源合作在貿(mào)易、投資和帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)合作上取得重要突破,但合作潛力沒有充分實(shí)現(xiàn),供應(yīng)安全的保障體系尚未建立,貿(mào)易投資的經(jīng)濟(jì)效益有待提升,與當(dāng)?shù)厣鐣贤ń涣鞯哪芰π枰訌?qiáng)。要制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰(zhàn)略。加強(qiáng)運(yùn)輸通道安全的合作和市場平臺建設(shè),構(gòu)建能源資源供需雙向安全共同體。加強(qiáng)綜合性的產(chǎn)業(yè)金融合作和雙向投資,實(shí)現(xiàn)與“一帶一路”國家的互利雙贏。統(tǒng)籌考慮能源項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略利益,把戰(zhàn)略考量建立在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上。積極參與國際和地區(qū)能源治理,構(gòu)建覆蓋沿線地區(qū)的新型能源合作機(jī)制。
  
  一、全球能源變革背景下“一帶一路”能源合作的戰(zhàn)略意義
  
  (一)“一帶一路”仍然在全球能源供應(yīng)中占有核心地位

  
  石油和天然氣是全球能源貿(mào)易的主要品種,也是影響各國能源安全的主要領(lǐng)域。“一帶一路”地區(qū)的油氣資源豐富,即使在北美實(shí)現(xiàn)頁巖油氣革命的情況下,仍然是全球油氣的供應(yīng)中心。如表1所示,按照將頁巖油、油砂、重油以及深海石油等非常規(guī)資源包括在內(nèi)的統(tǒng)計(jì)口徑,2014年全球石油儲量前10位的國家,有7個(gè)分布在“一帶一路”地區(qū),包括沙特、伊朗、伊拉克、俄羅斯、科威特、阿聯(lián)酋、利比亞等國,僅這7個(gè)國家,其石油儲量占全球石油儲量的54.7%。在天然氣資源方面,儲量前10位的國家,也有7個(gè)分布在“一帶一路”地區(qū),包括伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦、沙特、阿聯(lián)酋和阿爾及利亞等國,僅這7個(gè)國家,其天然氣儲量占全球天然暖氣儲量的68.1%。其中全世界天然氣儲量排名前4名的國家均在“一帶一路”區(qū)域,伊朗、俄羅斯、卡塔爾、土庫曼斯坦4個(gè)國家天然氣儲量占全球的58%,占到全球天然氣資源的半壁江山(表2)。

  表1 2014年全球石油儲量前10名的國家及占比

 

排名

國家

儲量(10億噸)

占比(%)

1

委內(nèi)瑞拉

46.6

17.5

2

沙特

36.7

15.7

3

加拿大

27.9

10.2

4

伊朗

21.7

9.3

5

伊拉克

20.2

8.8

6

俄羅斯

14.1

6.1

7

科威特

14.0

6.0

8

阿聯(lián)酋

13.0

5.8

9

利比亞

6.3

2.8

10

美國

5.9

2.9



  資料來源:《BP能源統(tǒng)計(jì)2015》,經(jīng)筆者整理。
  
  表2  全球天然氣儲量前10名的國家及占比


排名

國家

儲量(萬億立方米)

占比(%)

1

伊朗

34.0

18.2

2

俄羅斯

32.6

17.4

3

卡塔爾

24.5

13.1

4

土庫曼斯坦

17.5

9.3

5

美國

9.8

5.2

6

沙特

8.2

4.4

7

阿聯(lián)酋

6.1

3.3

8

委內(nèi)瑞拉

5.6

3.0

9

尼日利亞

5.1

2.7

10

阿爾及利亞

4.5

2.4



  資料來源:《BP能源統(tǒng)計(jì)2015》,經(jīng)筆者整理。
  

  從資源質(zhì)量的角度來看,“一帶一路”地區(qū)油氣資源是優(yōu)質(zhì)資源,非常容易開采,開采成本低,是穩(wěn)定的全球油氣供應(yīng)地。比如說,沙特的石油開采成本在10美元/桶,美國的頁巖油開采成本在40—60美元/桶,加拿大的重油開采成本在60美元/桶左右,委內(nèi)瑞拉的重油成本在80美元/桶。無論國際油價(jià)如何波動(dòng),中東、中亞和俄羅斯、北非都是穩(wěn)定的石油供應(yīng)地。從運(yùn)輸?shù)慕嵌葋砜矗?ldquo;一帶一路”地處整個(gè)歐亞大陸的中心區(qū)域,無論是海上運(yùn)輸,還是從陸路運(yùn)輸,“一帶一路”都是必經(jīng)之地,可以說“一帶一路”扼住了全球油氣運(yùn)輸?shù)难屎怼?br />   
  (二)“一帶一路”是中國能源進(jìn)口的主要來源地
  
  我國石油天然氣對外依存度高,2015年我國石油凈進(jìn)口量為3.28億噸,對外依存度達(dá)到60.6%,天然氣進(jìn)口量為614億立方米,對外依存度達(dá)到31.8%。我國石油天然氣需求未來將持續(xù)增長,而資源有限,進(jìn)口量和進(jìn)口依存度還會持續(xù)上升,預(yù)計(jì)到2030年,石油對外依存度將超過70%,天然氣對外依存將超過40%。“一帶一路”是我國主要的石油天然氣進(jìn)口來源。2014年我國前十大石油進(jìn)口來源地有9個(gè)來自于“一帶一路”區(qū)域,見表3,占2014年我國石油進(jìn)口的80.4%。十大天然氣進(jìn)口國均來自于“一帶一路”區(qū)域,占我國石油進(jìn)口的95%以上??紤]到全球石油天然氣資源分布和供求格局,“一帶一路”作為中國油氣主要供應(yīng)地格局不會改變,甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化,見表4。


  表3  2014年我國的石油進(jìn)口主要來源國
 

排名

進(jìn)口來源國

進(jìn)口量(萬噸)

占比(%)

1

沙特

4966.5

16.11

2

安哥拉

4064.9

13.18

3

俄羅斯

3310.7

10.74

4

阿曼

2974.3

9.65

5

伊拉克

2857.8

9.27

6

伊朗

2746.2

8.91

7

委內(nèi)瑞拉

1378.6

4.47

8

阿聯(lián)酋

1165.2

3.78

9

哥倫比亞

1009.1

3.27

10

剛果()

705

2.29


  表4  2014年我國的天然氣進(jìn)口主要來源國
 

排名

進(jìn)口來源國

進(jìn)口量(萬噸)

占比(%)

1

土庫曼斯坦

1874.3

43.72

2

卡塔爾

673.5

15.71

3

澳大利亞

381.1

8.89

4

馬來西亞

299.2

6.98

5

印度尼西亞

255.4

5.96

6

緬甸

220.1

5.13

7

烏茲別克斯坦

178.7

4.17

8

也門共和國

103.3

2.41

9

赤道幾內(nèi)亞

71.8

1.68

10

尼日利亞

42.8

1.00


  從運(yùn)輸?shù)慕嵌葋砜矗?ldquo;一帶一路”更是我國能源運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ馈J偷年懧愤\(yùn)輸都要經(jīng)過“一帶一路”區(qū)域,海路運(yùn)輸大體如此,中國石油進(jìn)口量的80%要經(jīng)過馬六甲海峽,38%要經(jīng)過霍爾木茲海峽。天然氣海陸運(yùn)輸?shù)闹饕ǖ谰?ldquo;一帶一路”區(qū)域。
  
  從地緣政治的角度來看,美國頁巖油氣革命帶來的能源獨(dú)立對全球格局產(chǎn)生重大影響。從不利的一面看,美國在推進(jìn)中東民主進(jìn)程時(shí)將不再受石油問題的牽制而更加強(qiáng)硬和激進(jìn),甚至通過政治、軍事等手段強(qiáng)硬干預(yù),國際能源市場將增加新的變數(shù)。從有利的一面看,頁巖氣革命導(dǎo)致歐洲市場上液化天然氣和來自美國的低價(jià)煤炭供應(yīng)增加,俄羅斯、中東國家等國的天然氣所占份額和影響力下降,希望進(jìn)一步加強(qiáng)與亞洲地區(qū)國家的能源聯(lián)系和合作,對我“一帶一路”建設(shè)和保障能源安全帶來新的機(jī)遇。
  
  (三)能源合作對于實(shí)現(xiàn)“一帶一路”整體戰(zhàn)略的重大意義

  
  中國巨大的市場需求拉動(dòng)當(dāng)?shù)貒乙黄饘?shí)現(xiàn)資源開發(fā)、外輸和“變現(xiàn)”,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。同時(shí),我國能源行業(yè)積累了豐富的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、人才和基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)能,“一帶一路”沿線國家可以很好地承接中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,可以解決制約當(dāng)?shù)貒医?jīng)濟(jì)發(fā)展的能源和基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題。中國與“一帶一路”沿線國家在能源領(lǐng)域利益契合度高、開展長期穩(wěn)定合作的愿望和基礎(chǔ)強(qiáng)。2016年1月,習(xí)近平主席在訪問阿拉伯國家聯(lián)盟時(shí)提出了“1+2+3”的合作構(gòu)想,其中“1”是以能源合作為主軸,深化油氣領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈合作,維護(hù)能源運(yùn)輸通道安全,構(gòu)建互惠互利、安全可靠、長期友好的中阿能源戰(zhàn)略合作關(guān)系。“2”是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易和投資便利化為兩翼。加強(qiáng)中阿在重大發(fā)展項(xiàng)目、標(biāo)志性民生項(xiàng)目上的合作,為促進(jìn)雙邊貿(mào)易和投資建立相關(guān)制度性安排。“3”是以核能、航天衛(wèi)星、新能源三大高新領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?,努力提升中阿?wù)實(shí)合作層次。
  
  綜合上述分析,可以看出,“一帶一路”是保障我能源安全的關(guān)鍵所在,考慮到能源安全在保障國家發(fā)展全局的重要地位,能源合作是“一帶一路”建設(shè)的重頭戲,要通過“一帶一路”合作來提升我國能源安全保障程度。同時(shí),能源產(chǎn)業(yè)可以帶動(dòng)“一帶一路”沿線國家發(fā)展,我方有很強(qiáng)制造和建設(shè)能力,是我推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的先行官。能源合作對于“一帶一路”建設(shè)具有具足輕重地位。
  
  二、“一帶一路”能源資源合作的現(xiàn)狀、進(jìn)展和問題
  
  (一)“一帶一路”能源合作取得重要進(jìn)展

  
  我國與“一帶一路”相關(guān)地區(qū)多個(gè)國家在能源合作的各個(gè)領(lǐng)域取得了一系列先期成果,在能源貿(mào)易、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和雙向投資方面取得重要進(jìn)展①。
  
  在中俄合作方面,2014年5月中俄簽署價(jià)值3800億美元的東線天然氣供氣購銷合同,同年11月,西線天然氣供應(yīng)的合作備忘錄和框架協(xié)議也達(dá)成。電力、煤炭等領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)模也不斷擴(kuò)大,我國累計(jì)已接受俄羅斯電量143億千瓦時(shí)。兩國合作已經(jīng)擺脫了簡單的買賣貿(mào)易模式,步入上下游開發(fā)并進(jìn)、相互投資的新階段。中石油收購諾瓦泰克持有的亞馬爾液化天然氣股份公司20%股份,中俄簽署合資開發(fā)博托賓斯克油田項(xiàng)目,合資興建天津東方煉油廠。能源技術(shù)和設(shè)備方面的合作規(guī)模也不斷擴(kuò)大,田灣核電站二期則是標(biāo)志性項(xiàng)目。
  
  在中亞和中國合作方面,中國—中亞天然氣網(wǎng)進(jìn)一步完善,能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平升級,中亞天然氣管道D線預(yù)計(jì)將于2016年年底通氣,屆時(shí)來自中亞的輸氣能力將達(dá)到850億立方米。除了管網(wǎng)的互聯(lián)互通,中國在中亞進(jìn)行了大量的上游投資,比如,在土庫曼斯坦,中石油投資了作為中國進(jìn)口氣主要?dú)庠吹氐陌⒛泛佑野栋透裉貋啝柪卓藲馓锶?,在哈薩克斯坦,中石油投資了哈薩克斯坦石油公司和阿克糾賓石油公司。
  
  中國和中東國家的能源合作也取得重大進(jìn)展。以中國和沙特合作為例,目前中國每年從沙特進(jìn)口5000萬噸原油,沙特是中國最大石油進(jìn)口來源國,同時(shí)中國也是沙特最大的石油出口市場。除了貿(mào)易,在雙向投資方面也得到了長足發(fā)展。沙特阿美石油公司與中石化在福建省共同投資的煉油乙烯大型項(xiàng)目已正式投產(chǎn)運(yùn)營。中國石化與沙特阿美在沙特延布的煉油廠于2016年1月20日舉行了投產(chǎn)啟動(dòng)儀式,該項(xiàng)目投資近100億美元,設(shè)計(jì)原油加工能力約為2000萬噸/年。
  
  中國—東盟互利互惠能源合作呈現(xiàn)提速之勢。2013年雙方《紀(jì)念中國—東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系10周年聯(lián)合聲明》中明確提出,加強(qiáng)在能源領(lǐng)域的合作,制定“中國—東盟新能源與可再生能源合作行動(dòng)計(jì)劃”。區(qū)域間電網(wǎng)互聯(lián)互通和跨境電力貿(mào)易是中國和東盟合作的特點(diǎn)。截至2014年底,南方電網(wǎng)公司累計(jì)向越南送電302億千瓦,越南北部有8省1縣的電力供應(yīng)是由南方電網(wǎng)承擔(dān)的。向老撾送電7億千瓦時(shí),從緬甸進(jìn)口電量110億千瓦時(shí)。在投資方面,2009年中國國家電網(wǎng)公司獲得菲律賓國家電網(wǎng)公司40%的股權(quán),并開始25年的特許經(jīng)營,該投資不僅取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益,而且有力支撐了菲律賓電力供應(yīng),取得了很好的社會效益。
  
  (二)“一帶一路”能源資源合作存在的問題
  
  1.“一帶一路”能源資源合作的潛力尚未充分實(shí)現(xiàn)。單從貿(mào)易量上看,我國大部分的能源進(jìn)口來自于“一帶一路”地區(qū),與“一帶一路”區(qū)域能源出口在全球供應(yīng)體系中的作用大體相當(dāng)。但如果從對貿(mào)易的影響能力來看,我國的影響力比較弱,中國是“一帶一路”地區(qū)最大的能源進(jìn)口國家,但油氣的貿(mào)易中心和定價(jià)中心并不在中國或“一帶一路”國家,而是由第三方國家來決定價(jià)格。并且在定價(jià)過程中,金融的作用越來越大,放大了能源價(jià)格的波動(dòng),對石油生產(chǎn)國和消費(fèi)國的物價(jià)和國際收支平衡產(chǎn)生巨大的負(fù)面沖擊。在投資領(lǐng)域,中國雖然在上述國家的油氣和電力領(lǐng)域有一定的投資,但是這種投資相對于中國的進(jìn)口量和中國目前的工程建設(shè)能力而言,還有較大的差距,未來提升投資的空間巨大。
  
  2.安全供應(yīng)的保障體系尚未建立。盡管中國主要的能源運(yùn)輸通道均在“一帶一路”上,但安全暢通的運(yùn)輸體系尚未建立起來。以石油運(yùn)輸為例,中國原油運(yùn)輸80%靠海運(yùn),并且海運(yùn)量的80%要經(jīng)過馬六甲海峽,38%要經(jīng)過霍爾木茲海峽,但中國在這一區(qū)域的影響力和安全保障能力還十分有限。另外,從承運(yùn)人的角度來看,只有不到20%的海上石油進(jìn)口是由中國船只承運(yùn)的。
  
  3.貿(mào)易投資的經(jīng)濟(jì)效益尚待提升。不少能源合作項(xiàng)目目前處于虧損狀態(tài)。比如,在2008年中國與卡塔爾簽訂高價(jià)格的LNG進(jìn)口合同,目前處于嚴(yán)重虧損的狀況。導(dǎo)致項(xiàng)目虧損有三個(gè)方面原因,一是在當(dāng)時(shí)高油價(jià)、能源供需緊張的背景,包括中國在內(nèi)的石油進(jìn)口國簽訂合同的價(jià)格普遍較高。二是我國企業(yè)只參與貿(mào)易環(huán)節(jié)沒有參與投資環(huán)節(jié),所以高的進(jìn)口價(jià)格無法通過上游投資收益來加以彌補(bǔ),日本、韓國企業(yè)往往會參股進(jìn)口氣源地的項(xiàng)目,上游的投資收益可以在一定程度上對沖下游的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。三是保障國家能源安全以及服務(wù)國家外交大局的考慮。從保障能源安全的角度來看,尋找獲得穩(wěn)定氣源是一個(gè)重要的因素,從促進(jìn)外交來講,簽訂大的合作項(xiàng)目能夠有利于提升雙邊關(guān)系,結(jié)果使得該項(xiàng)目在不合理的高價(jià)位上簽訂合同。在這個(gè)價(jià)位很多日韓的進(jìn)口商放棄簽署合同,但是我國的國有企業(yè)從保障能源安全和促進(jìn)雙邊關(guān)系的角度還是簽訂了高價(jià)位的合同。上述項(xiàng)目是一個(gè)比較典型的案例,還有不少投資項(xiàng)目存在上述問題。更有甚者,以國家能源安全和服務(wù)外交大局來掩蓋投資決策過程中盲目輕率帶來的負(fù)面后果。
  
  4.部分項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中與當(dāng)?shù)販贤ń涣魃线€存在不足。以中電投密松水電站為例,這個(gè)項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)性以及帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決當(dāng)?shù)仉娏Χ倘钡染C合效益上看,是一個(gè)非常好的大型工程項(xiàng)目。盡管該項(xiàng)目是在兩國政府的電力合作協(xié)議框架下進(jìn)行的,而且履行了所有發(fā)電手續(xù),但是由于缺乏對當(dāng)?shù)貜?fù)雜的政治局面和獨(dú)特的文化習(xí)慣的了解,特別是缺乏與非政府組織溝通協(xié)調(diào),造成工程項(xiàng)目長期擱置,不僅前期投資要背負(fù)巨大的利息損失,而且對中國和緬甸合作產(chǎn)生不利的影響,教訓(xùn)很大。
  
  三、加強(qiáng)“一帶一路”能源資源合作的思路和政策建議
  
  (一)戰(zhàn)略定位和總體思路

  
  考慮到“一帶一路”能源合作的重要意義,在戰(zhàn)略定位方面要明確兩個(gè)優(yōu)先,一是將“一帶一路”區(qū)域作為保障我國能源資源供應(yīng)和國際能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域。二是將能源合作作為推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域?;谶@一戰(zhàn)略定位以及當(dāng)前存在的問題,推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下的原則:
  
  一是既要把“一帶一路”地區(qū)作為我國能源資源合作的優(yōu)先區(qū)域,又要堅(jiān)持實(shí)行資源的多元化供給,不能將雞蛋放在一個(gè)籃子中。實(shí)現(xiàn)進(jìn)口來源多元化是保障能源進(jìn)口的安全。從區(qū)域?qū)用?,除了繼續(xù)加強(qiáng)“一帶一路”地區(qū)能源合作,還要積極拓展與美國、加拿大、巴西等能源大國的合作。在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)部,也要實(shí)現(xiàn)多元化的能源進(jìn)口,均衡地推進(jìn)與中東、中亞、俄羅斯、東南亞和非洲的能源合作。
  
  二是既要關(guān)注資源開發(fā)的合作,又要重視運(yùn)輸通道的重要作用,把保障運(yùn)輸通道安全和市場平穩(wěn)運(yùn)行放在更重要的位置上。要努力實(shí)現(xiàn)進(jìn)口通道多元化,加快推進(jìn)中俄、中土等油氣運(yùn)輸管道建設(shè),加快“一帶一路”區(qū)域儲存運(yùn)輸港口、碼頭建設(shè),提高“國油國運(yùn)”的比例,逐步降低對馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等運(yùn)輸通道的嚴(yán)重依賴。
  
  三是要統(tǒng)籌考慮能源資源合作和產(chǎn)業(yè)金融合作,充分發(fā)揮我國綜合優(yōu)勢。中國不僅是能源資源的進(jìn)口國,還有強(qiáng)大制造能力,并且隨著中國勞動(dòng)力成本的上升以及我國企業(yè)實(shí)力壯大以后全球化經(jīng)營需要,產(chǎn)業(yè)“走出去”是大勢所趨。而增加基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)、培養(yǎng)自主產(chǎn)業(yè)能力、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)是資源國政府最為看重的因素,中國要發(fā)揮制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力強(qiáng)的優(yōu)勢,綜合地考慮和資源國的合作,在實(shí)現(xiàn)雙方合作共贏的同時(shí),提高我國能源供應(yīng)的保障能力。隨著我國金融資源的增加以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊金融機(jī)構(gòu)和我國主導(dǎo)的絲路基金、中非基金等金融機(jī)構(gòu)的成立,中國還可以利用金融資源來推動(dòng)能源合作。
  
  四是要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略利益,把戰(zhàn)略考量建立在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上。由于能源合作項(xiàng)目規(guī)模巨大,并且周期很長,比如說中俄天然氣東線項(xiàng)目長達(dá)30年,合同金額達(dá)到4000億美元,對于類似的項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)性是項(xiàng)目合作的基礎(chǔ)。如果缺乏經(jīng)濟(jì)性,單靠雙方政府的強(qiáng)制推進(jìn)難以維持其持續(xù)發(fā)展,并且很可能合作雙方的包袱。因此,在推動(dòng)雙方能源合作時(shí),還是要將項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性放在基礎(chǔ)性的位置上,然后再考慮帶來為合作國的社會效益以及外交、能源安全和地緣政治利益。
  
  五是要堅(jiān)持開放多元,實(shí)現(xiàn)我國、資源國和第三方合作者的互利共贏。能源合作項(xiàng)目要為我國的戰(zhàn)略利益服務(wù),但同時(shí)要照顧到資源國、過境國以及相關(guān)地區(qū)主要有影響力國家的利益,多方合作,才能夠應(yīng)對資源國和過境國國內(nèi)的政治動(dòng)蕩和區(qū)域的地緣政治風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的穩(wěn)定安全運(yùn)營。另外,要從更高一個(gè)層面來看待“一帶一路”的能源合作問題,不僅僅著眼于自身的能源供應(yīng)安全,而且要考慮到其他國家的核心關(guān)切和整個(gè)地區(qū)的能源安全,中國要為維護(hù)國際能源市場安全提供公共產(chǎn)品,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
  
  (二)促進(jìn)“一帶一路”能源資源合作的政策措施
  
  一是制定“一帶一路”能源資源合作的總體戰(zhàn)略。在“一帶一路”愿景和行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步制定能源資源合作的專項(xiàng)規(guī)劃。從保障能源安全、加快“一帶一路”建設(shè)以及促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮等方面來考慮和規(guī)劃未來的能源貿(mào)易、運(yùn)輸和對外投資布局,明確對外投資和長期貿(mào)易安排的一些重要的原則。同時(shí),對一些影響整個(gè)歐亞大陸乃至世界能源流向的重大能源項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施提前作出規(guī)劃布局。
  
  二是加強(qiáng)與資源國的綜合性雙向合作。加強(qiáng)與資源國的所在國的能源全產(chǎn)業(yè)鏈合作。鼓勵(lì)國有及民營企業(yè)走出去,在資源國投資發(fā)展上游業(yè)務(wù),遵循商業(yè)原則,注重項(xiàng)目的投入成本、風(fēng)險(xiǎn)和贏利性;鼓勵(lì)企業(yè)到資源國投資煉化等中游環(huán)節(jié),生產(chǎn)基礎(chǔ)化工產(chǎn)品并與國內(nèi)化工企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系;特別是加強(qiáng)與海灣合作委員會等資源國家合作,以便利石油和化工產(chǎn)品貿(mào)易和投資。鼓勵(lì)中資企業(yè)和東道國以及第三方合作投資資源國的能源化工產(chǎn)品的物流設(shè)施,提高能源化工產(chǎn)品的外送能力。在當(dāng)前油價(jià)低迷、資源國財(cái)力普遍緊張的情況下,發(fā)揮我國金融資源充沛的優(yōu)勢,通過石油換貸款或者是直接股權(quán)投資的方式加大對資源國的投資。
  
  三是加強(qiáng)運(yùn)輸通道安全的合作和市場平臺建設(shè),構(gòu)建能源資源供需雙向安全共同體。首先是加強(qiáng)能源運(yùn)輸通道安全。提高國油國運(yùn)的比例,建立海上石油運(yùn)輸?shù)谋kU(xiǎn)體系,加強(qiáng)能源主要運(yùn)輸通道物流倉儲體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)和運(yùn)輸通道經(jīng)過地區(qū)利益共享和安全綁定;加強(qiáng)海軍能力建設(shè),打擊海盜和恐怖主義行為,保障運(yùn)輸通道安全,維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定,增強(qiáng)救援等人道主義行動(dòng)的能力。其次,充分發(fā)揮我國能源需求大和作為中東、中亞和俄羅斯油氣出口交匯點(diǎn)的優(yōu)勢,加強(qiáng)市場交易平臺的建設(shè)。包括加快我國石油期貨交易中心建設(shè),推動(dòng)天然氣交易中心的建設(shè),力爭把上海天然氣交易中心建設(shè)成亞洲乃至國際性的天然氣交易中心。另外,和石油輸出國共同構(gòu)建能源安全體。中國要大量進(jìn)口石油,有能源供應(yīng)安全問題,沙特等石油出口國要靠石油出口來保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定,這些國家有能源需求安全問題??梢院蜕鲜鰢覙?gòu)建能源安全共同體,吸引這些國家在我國領(lǐng)土及我國能源運(yùn)輸通道上建立石油儲備和物流轉(zhuǎn)運(yùn)中心,這對于保障雙方能源安全均有重要意義。
  
  四是規(guī)范企業(yè)海外投資運(yùn)營行為,實(shí)現(xiàn)與資源國的互利雙贏。鼓勵(lì)企業(yè)樹立中國境外投資與全球“和諧發(fā)展”的理念,積極承擔(dān)社會責(zé)任、與東道國形成互利共贏的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系,建立造成惡性影響的黑名單,進(jìn)一步維護(hù)和提升中國境外投資的聲譽(yù)和國際影響力。加強(qiáng)對境外投資行為的監(jiān)管,探索將企業(yè)境外行為與在國內(nèi)的監(jiān)管相結(jié)合,建立企業(yè)境外投資的信用檔案。
  
  五是加強(qiáng)資源國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,建立快速反應(yīng)體系,防范和化解政治風(fēng)險(xiǎn)。從對外來看,完善我國資源國風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處理的工作機(jī)制。適時(shí)發(fā)布境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和提示;充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、智庫、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)測和防控中的作用,建立全球各地的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,尤其要加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)和國家的信息搜集、監(jiān)測和研判;加強(qiáng)對“走出去”企業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)工作,建立常態(tài)機(jī)制。從對內(nèi)來看,逐步建立涵蓋石油、天然氣等能源品種的應(yīng)急綜合管理系統(tǒng)。加快國家石油儲備立法進(jìn)程,完善制度保障;建立國家、企業(yè)、社會三級石油儲備體系,不斷優(yōu)化國家石油戰(zhàn)略儲備布局;建立應(yīng)對油價(jià)快速上漲的政策儲備。
  
  六是深入開展國際交流與合作。將維護(hù)國際能源市場穩(wěn)定作為開展國際互利合作的主基調(diào),更加積極地開展多個(gè)層次、多種形式的國際合作。除了加強(qiáng)IEA、OPEC等國際或地區(qū)能源機(jī)構(gòu)之間的合作外,考慮到未來的全球石油天然氣貿(mào)易主要發(fā)生在“一帶一路”地區(qū),即中東、西非、中亞和俄羅斯的石油天然氣向東亞、東南亞和南亞出口,可以考慮提議建設(shè)“一帶一路”能源合作機(jī)制,或亞洲能源合作機(jī)制。建設(shè)由石油天然氣出口國和進(jìn)口國共同組成的合作機(jī)制,以保障市場平穩(wěn)運(yùn)行和公平合理的能源價(jià)格,推動(dòng)全球能源治理結(jié)構(gòu)的重建和優(yōu)化,也提升我國在全球能源治理中的地位。積極參與國際投資規(guī)則制定和投資爭端解決機(jī)制建設(shè),大力推進(jìn)高水平的國際投資協(xié)定談判和推動(dòng)現(xiàn)有投資協(xié)定的升級,加強(qiáng)對對外投資的保護(hù)條款。在加入國際能源憲章后,要積極參與,增強(qiáng)自身的影響力和組織的活力,使其成為促進(jìn)中國能源對外投資的一個(gè)重要平臺。
  
  注釋:
  
  ①龔婷:“‘一帶一路’能源合作初結(jié)碩果”,《中國石油報(bào)》。
  
  參考文獻(xiàn):
  
  〔1〕國務(wù)院發(fā)展研究中心和殼牌國際有限公司聯(lián)合課題組,2014:《中國中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略研究》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔2〕國務(wù)院發(fā)展研究中心和殼牌國際有限公司聯(lián)合課題組,2014:《中國天然氣發(fā)展戰(zhàn)略研究》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔3〕趙晉平,2015:《聚焦“一帶一路”:經(jīng)濟(jì)影響和政治舉措》,中國發(fā)展出版社。
  
  〔4〕王金照,2015:“對國際油價(jià)下一步走勢的分析和判斷”,國務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)查研究報(bào)告擇要》,第3號。
  
  〔5〕王輝、羅雨澤,2015:“貿(mào)易暢通指數(shù)報(bào)告”,2015年《中國經(jīng)濟(jì)年鑒“一帶一路”卷》。
  
  〔6〕龔婷,2016:“‘一帶一路’能源合作初結(jié)碩果”,《中國石油報(bào)》。
  
  〔7〕姜星莉,2010:《經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國能源安全問題研究》,武漢大學(xué)博士論文。
  
  國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部 “‘一帶一路’經(jīng)貿(mào)合作政策研究”課題組
  
  課題負(fù)責(zé)人:趙晉平
  
  課題協(xié)調(diào)人:羅雨澤
  
  課題組成員:張小濟(jì) 張 琦 王金照
  
  胡江云 許宏強(qiáng) 呂剛
  
  趙福軍 宗芳宇 陳紅娜
  
  研究助理:朱紹玉
  
  執(zhí)筆:王金照
  
  作者: 國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部“‘一帶一路’經(jīng)貿(mào)合作政策研究”課題組(執(zhí)筆:王金照)  來源: 國研網(wǎng)


 

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