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產(chǎn)業(yè)鏈政策與產(chǎn)業(yè)政策有何不同
來(lái)源:高新院 achie.org 日期:2022-08-03 點(diǎn)擊:次
近年來(lái),單邊主義和保護(hù)主義盛行,逆全球化思潮甚囂塵上,全球產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生重大調(diào)整。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái),利用市場(chǎng)機(jī)制在全世界范圍配置資源,不再像之前那樣便利可靠。產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個(gè)環(huán)節(jié),哪怕是技術(shù)含量不高的普通零部件供應(yīng),都可能因“市場(chǎng)被迫關(guān)閉”影響產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)行。提升產(chǎn)業(yè)鏈水平,自然成為各國(guó)政府政策聚焦的重心。產(chǎn)業(yè)鏈政策就是在這樣的背景下進(jìn)入政府決策和公眾視野的。2020年以來(lái),我國(guó)各地普遍推廣實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”,使得產(chǎn)業(yè)鏈政策廣為人知,學(xué)界關(guān)注者與日俱增。一個(gè)值得思考的現(xiàn)象是,學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的看法存在較大分歧,但對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈政策形成的共識(shí)則遠(yuǎn)大于分歧。同樣是針對(duì)“特定產(chǎn)業(yè)”設(shè)計(jì)的政策,為何產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識(shí)?與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相比,產(chǎn)業(yè)鏈政策到底有何不同?
厘清何為產(chǎn)業(yè)鏈政策,定義產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)顷P(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)鏈就其表現(xiàn)形式來(lái)看,是在設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)有內(nèi)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的企業(yè),為實(shí)現(xiàn)價(jià)值增加等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而合作,由此形成的復(fù)雜網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)鏈同時(shí)也是市場(chǎng)專業(yè)化分工的結(jié)果,同產(chǎn)業(yè)內(nèi)各類企業(yè)基于專業(yè)分工形成的特定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,“鏈”則是市場(chǎng)主體被重新聯(lián)系起來(lái)而呈現(xiàn)出的不同形態(tài)。通過(guò)網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)和企業(yè)生態(tài)體系,產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和銷售,由這一鏈條上的相關(guān)企業(yè)通過(guò)分工合作共同完成。不同的企業(yè)選擇在產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而后由市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)資源在企業(yè)間的配置。與產(chǎn)業(yè)鏈有關(guān)的一個(gè)概念,是經(jīng)常被并列提及的“供應(yīng)鏈”。供應(yīng)鏈?zhǔn)瞧髽I(yè)從采購(gòu)生產(chǎn)資料到制成產(chǎn)品,并經(jīng)由銷售、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)把產(chǎn)品送達(dá)需求終端,將供應(yīng)商、制造商、分銷商直到最終用戶連成一個(gè)整體的企業(yè)生態(tài)體系。通俗地理解,產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菑漠a(chǎn)業(yè)整體視角看企業(yè)間各種關(guān)聯(lián)關(guān)系,供應(yīng)鏈則立足于單一企業(yè)視角看企業(yè)間的上下游關(guān)系,因此產(chǎn)業(yè)鏈范疇要寬于供應(yīng)鏈。所謂產(chǎn)業(yè)鏈政策,就是用以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈條上企業(yè)之間的合作關(guān)系,保障產(chǎn)業(yè)鏈條穩(wěn)定可控的一系列政策支持體系。
不同于企業(yè)組織的被動(dòng)“自適應(yīng)”,主動(dòng)降低企業(yè)利用市場(chǎng)協(xié)調(diào)生產(chǎn)的交易成本,是產(chǎn)業(yè)鏈政策的核心職能所在。由于分工模式轉(zhuǎn)換,利用產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)生產(chǎn)的成本呈現(xiàn)升高趨勢(shì)?,F(xiàn)代產(chǎn)品比傳統(tǒng)產(chǎn)品需要更高程度的專業(yè)化,生產(chǎn)由“基于產(chǎn)品的分工”轉(zhuǎn)向“基于知識(shí)的分工”。“一個(gè)產(chǎn)業(yè)一個(gè)企業(yè)鏈主”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了,像福特汽車這樣的單一垂直整合制造商,自行設(shè)計(jì)和制造全部或大部分零件的日子,也已經(jīng)一去不復(fù)返了。全球分工體系把各類專業(yè)企業(yè)聚集在一起,在研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造等方方面面實(shí)現(xiàn)跨界合作。產(chǎn)業(yè)鏈由此出現(xiàn)深度分層:核心生產(chǎn)企業(yè)依賴于一級(jí)供應(yīng)商,后者又依賴于第二層,而第二層又依賴于第三層、第四層……在全球分工新格局下,一旦遇到“逆全球化”“疫情沖擊”或“關(guān)鍵環(huán)節(jié)供應(yīng)受阻”,利用市場(chǎng)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈的交易成本升高,跨區(qū)域交易可靠性減弱,大規(guī)模更換產(chǎn)業(yè)鏈中的任何環(huán)節(jié),都變得非常困難。知識(shí)分工基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)鏈合作,比傳統(tǒng)分工模式更需要大幅度降低市場(chǎng)交易成本。
中央明確提出,增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力,形成具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),不僅需要有數(shù)量眾多的企業(yè)愿意專注于產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié),形成牢牢把控這個(gè)特定環(huán)節(jié)核心技術(shù)的能力,也要求市場(chǎng)協(xié)調(diào)生產(chǎn)的成本足夠低,使得產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)更容易合作。這意味著,產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力的提升,更加依賴專業(yè)分工和市場(chǎng)體系??墒牵瑥奈覈?guó)政策實(shí)踐來(lái)看,在以“鏈長(zhǎng)制”為代表的產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施過(guò)程中,無(wú)論省市縣,產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)”皆由地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥。由地方官員擔(dān)任“鏈長(zhǎng)”,顯然會(huì)有行政權(quán)力介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,為何產(chǎn)業(yè)鏈政策在學(xué)界并沒(méi)有像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣引起巨大分歧呢?
眾所周知,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策是為實(shí)現(xiàn)規(guī)范產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等目標(biāo),政府針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)提供的政策性支持或管制。學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的作用,一直以來(lái)存在較大爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為政府能夠利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)規(guī)律,可以培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。持不同意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的干預(yù),既不公平也缺乏效率,甚至有人認(rèn)為迄今為止產(chǎn)業(yè)政策鮮有成功范例。而政府推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策若要成功,還要滿足系列條件:一是政府要站得高,必須知道什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是好結(jié)構(gòu)、什么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有利于激發(fā)市場(chǎng)活力;二是政府要看得遠(yuǎn),必須具有前瞻性,知道哪些產(chǎn)業(yè)能夠成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè);三是政府要走得穩(wěn),必須能夠?qū)φ哌\(yùn)行自我糾偏。政府能否做到上述三點(diǎn),爭(zhēng)論不休。因此,學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的分歧通常大于共識(shí)。
產(chǎn)業(yè)鏈政策,雖然從“形”上看起來(lái)像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣,有行政權(quán)力介入特定產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行,但其“神”是運(yùn)用行政權(quán)力降低市場(chǎng)運(yùn)行的制度性成本。兩者在理論基礎(chǔ)、政策設(shè)計(jì)、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施路徑上均存在較大差異。第一,從理論基礎(chǔ)看,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策多構(gòu)建在“市場(chǎng)失靈”理論基礎(chǔ)之上,而產(chǎn)業(yè)鏈政策的理論基礎(chǔ)是更好利用“市場(chǎng)分工”而非矯正“市場(chǎng)失靈”。第二,從政策設(shè)計(jì)看,一個(gè)產(chǎn)業(yè)是否需要“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈”等判斷,作為“鏈長(zhǎng)”的政府官員高度依賴“鏈主”企業(yè)及其配套企業(yè)提供的市場(chǎng)信息。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行選擇性支持時(shí),需要政府部門進(jìn)行非市場(chǎng)化預(yù)測(cè)和判斷。第三,從目標(biāo)導(dǎo)向看,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策突出規(guī)模導(dǎo)向,產(chǎn)業(yè)鏈政策更強(qiáng)調(diào)企業(yè)間協(xié)調(diào)合作能力。地方以產(chǎn)業(yè)鏈招商形成的產(chǎn)業(yè)鏈集群,有助于深化分工,降低企業(yè)間合作配套成本,為企業(yè)在特定環(huán)節(jié)“心無(wú)旁騖”從事自主創(chuàng)新提供條件。第四,從實(shí)施路徑看,產(chǎn)業(yè)鏈政策主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈“特定環(huán)節(jié)”給予政策性支持,而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策則主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)“特定企業(yè)”給予非對(duì)稱性支持。一言以蔽之,產(chǎn)業(yè)鏈政策更好地實(shí)現(xiàn)了有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合,這是產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識(shí)的邏輯所在。(楊振)
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