區(qū)域經濟一體化是區(qū)域經濟發(fā)展的趨勢，回顧我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程，地方政府區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的話語權逐步增大，發(fā)展戰(zhàn)略內容日益多維，市場力量逐漸主導運行機制，具有明顯的變化。目前我國正在推進的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略還存在制度創(chuàng)新讓位于政策優(yōu)惠、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略碎片化嚴重、發(fā)展戰(zhàn)略對解決區(qū)域非協(xié)調發(fā)展因素不力、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過于追求效率目標等問題。借鑒發(fā)達國家區(qū)域經濟一體化發(fā)展經驗，應從國家層面規(guī)劃區(qū)域經濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略，將公平協(xié)調作為未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容，完善相關法律制度環(huán)境，形成區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略實施合力，加速推進區(qū)域經濟一體化進程。
　　
　　區(qū)域經濟一體化概念出現(xiàn)在20世紀50年代，荷蘭人丁伯根認為，經濟一體化可以通過區(qū)域內經濟活動的統(tǒng)一與協(xié)作，消除阻礙因素。國內相關學者認為，區(qū)域經濟一體化就是區(qū)域內相同或者相似的要素逐步統(tǒng)一的過程。從本質上來看，區(qū)域經濟一體化是指在一定區(qū)域內，政府引導下，通過市場的力量，逐步消除區(qū)域內商品、資源資本、技術、勞動力等生產要素的流動阻礙，實現(xiàn)最有效的資源配置，獲得最大化經濟利益的過程。
　　
　　區(qū)域經濟一體化在區(qū)域經濟發(fā)展中的重要作用得到越來越多人的認可，從其內涵構成來看，至少包括四個方面內涵。一是統(tǒng)一市場，即貿易與要素應是自由的，可以在區(qū)域內進行自由流動、組成，從而有助于提升區(qū)域內經濟的整體競爭力。要素的自由流動可以提高資源配置的效率，也可以發(fā)揮比較優(yōu)勢，產生規(guī)模效益。同時，還可以降低區(qū)域內產品的成本，提升區(qū)域內產業(yè)的競爭力。對于經濟欠發(fā)達地區(qū)而言，統(tǒng)一市場讓其有機會獲得先進技術和雄厚的投資，而經濟發(fā)達地區(qū)則可以獲得更大的市場，并在更大范圍內實現(xiàn)資源的有效配置。二是區(qū)域分工?，F(xiàn)代經濟的分工越來越細，一個地區(qū)、企業(yè)往往在一個產業(yè)鏈中承擔一項職能即可，不是貪大求全而是不斷做精做細。區(qū)域經濟一體化意味著區(qū)域內某個產業(yè)中，不同企業(yè)會有不同的定位，共同組成一個產業(yè)鏈參與外部市場競爭。在細致的分工基礎上，可以保證產品的質量和價格，更可以形成高效的合作，并加快實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展的專業(yè)化。三是適度的統(tǒng)一管理。由市場進行資源的調配可以取得更高的效率，但有時也會出現(xiàn)投資的盲目性，造成資源浪費。在市場經濟中發(fā)揮政府的宏觀指導、引導作用，進行適度的統(tǒng)一管理，則可以彌補市場的不足，特別是在區(qū)域經濟的發(fā)展方向上始終堅持正確的宏觀方向，實現(xiàn)區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展。四是合理補償。區(qū)域內各個單元的資源稟賦是不一樣的，在整個區(qū)域經濟中扮演的角色也不一樣，要形成具有競爭力的區(qū)域經濟，必然會有做出犧牲的一方。進行合理補償，可以在保證區(qū)域經濟競爭力的同時，實現(xiàn)內部公平，為區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
　　
　　一、 我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的回顧與分析
　　
　?。ㄒ唬┪覈鴧^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展過程
　　
　　我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經歷了三個階段。第一階段，是均衡發(fā)展階段。由于新中國成立初期我國各地經濟發(fā)展極不平衡，為了發(fā)展落后地區(qū)，也為了增強國家實力，這一階段主要追求的是平衡式發(fā)展，類似于撒胡椒面的做法，基本上是東部有一個項目，西部就有一個項目。從最開始的東北老工業(yè)基地，再到三線大建設，奠定了十一副省級城市的工業(yè)格局，發(fā)展比較均衡。第二階段，是非均衡發(fā)展階段。在改革開放初期，我國經濟發(fā)展壓力巨大，無法做到均衡發(fā)展，先后確定了優(yōu)先發(fā)展五個經濟特區(qū)，后來又確定了14個沿海城市的發(fā)展戰(zhàn)略，再到開發(fā)開放浦東新區(qū)，一直執(zhí)行的是非均衡發(fā)展，并最終建成了在國民經濟中占據(jù)絕對重要位置的長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)，但也由此造成了全國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的突出問題，東中西部差距日益拉大。第三階段，是協(xié)調發(fā)展階段。為了應對越來越突出的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，進入21世紀以來，國家先后提出了西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起、廣西北部灣、西南橋頭堡等國家級發(fā)展戰(zhàn)略，在基礎設施、重點項目等方面向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，加大了財政轉移支付和稅收優(yōu)惠的力度，不斷為這些地區(qū)經濟發(fā)展提供助力。結合國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)化、新農村建設等戰(zhàn)略，逐漸推動經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)揮經濟發(fā)展后發(fā)優(yōu)勢。
　　
　?。ǘ┪覈鴧^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展特點
　　
　　我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的每一次變化，都是時代需求的結果，呈現(xiàn)著不斷突破與上升的趨勢。一是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃主體從中央政府統(tǒng)一規(guī)劃向各地共同參與規(guī)劃轉變。直到 20 世紀 90 年代，各級地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略上一直是單純的執(zhí)行者，而隨著社會主義市場經濟體制的建立，地方政府在經濟領域的自主權不斷擴大，區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略沒有地方政府的參與很難實現(xiàn)。
　　
　　在此情況下，讓地方政府參與發(fā)展戰(zhàn)略的制定順理成章。特別是進入21世紀以來，基本上都是各地方制定出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，由中央政府來衡量，并上升為國家戰(zhàn)略后正式推出。比如，天津濱海新區(qū)、沈北新區(qū)、西咸新區(qū)、長株潭新區(qū)、海峽西岸新區(qū)，都經歷了這樣的一個過程。 ③ 二是發(fā)展戰(zhàn)略內容日益多維。過去很長時間內，區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略都是出于國防安全或是發(fā)展經濟的需要而制定，而在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期，主要考慮的是經濟社會以及政治的需要，但到了協(xié)調發(fā)展時期，生態(tài)平衡、政治安全和經濟發(fā)展成為了發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容。三是市場力量逐漸主導運行機制。在計劃經濟時期，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略由中央政府制定，也通過計劃經濟體系實施，經濟產業(yè)布局完全由中央政府決定。而在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段，市場經濟體制逐漸建立，發(fā)展到現(xiàn)在，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施已經基本按照市場規(guī)則進行。四是發(fā)展戰(zhàn)略越來越細。從最開始的沿海、內陸的簡單區(qū)分，到后來的長三角、珠三角、環(huán)渤海三大地帶，再到后來的東中西部和東北地區(qū)四個板塊，直到三大五小六大核心城市群，發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃越來越具體。
　　
　　二、 我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略存在的問題與障礙
　　
　?。ㄒ唬┲贫葎?chuàng)新讓位于政策優(yōu)惠
　　
　　自 2008 年以來，中央政府先后批準了20余個區(qū)域發(fā)展國家戰(zhàn)略，在肯定各地積極發(fā)展經濟的同時，也帶來了各地建設的熱潮。但應該看到，各地在爭取國家戰(zhàn)略的出發(fā)點上，往往更多的是集中在獲得上級的政策優(yōu)惠，即通過獲得土地、生態(tài)、產業(yè)等優(yōu)惠政策，為地方經濟發(fā)展減負、注入活力。雖然廣泛分布在全國各地的重點發(fā)展區(qū)域實現(xiàn)了較快增長，但極少是通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)的，大多是靠優(yōu)惠政策催生出來的。毫無疑問，這種發(fā)展模式不能從創(chuàng)新中獲得發(fā)展動力，當國家的優(yōu)惠政策不再優(yōu)惠，或是其他地區(qū)也獲得優(yōu)惠政策時，其發(fā)展的可持續(xù)性存疑。事實上，除了幾個自貿區(qū)在制度創(chuàng)新上有所作為外，其他區(qū)域經濟發(fā)展都是“搭新臺唱老戲” ，效果有限。
　　
　?。ǘ﹨^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略碎片化
　　
　　嚴重近年來，國家在區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略上的審批明顯加快，推出一系列的區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，范圍遍布全國，有加快經濟增長方式轉變、產業(yè)結構調整的，有振興東北的，有開發(fā)西部的，也有促進中部崛起的，在縮小經濟發(fā)展區(qū)域差距上發(fā)揮了重要作用。但由于各個戰(zhàn)略都直接針對一個區(qū)域，各個戰(zhàn)略之間的銜接過少，基本上沒有協(xié)調性，表現(xiàn)出較為明顯的各自為政現(xiàn)象。 ④ 如此一來，無論是土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃還是城鎮(zhèn)化進程，都沒有形成合力，也使得各個區(qū)域逐步將國家的發(fā)展戰(zhàn)略拉低為地方戰(zhàn)略，縮小了發(fā)展眼界，甚至出現(xiàn)了非良性競爭，違背了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定初衷。
　　
　?。ㄈ?發(fā)展戰(zhàn)略對解決區(qū)域非協(xié)調發(fā)展因素不力
　　
　　生產要素無法實現(xiàn)自由流動，制度障礙過多，是目前推進我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的重要問題。但從中央近年來批復的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來看，主要的著眼點還是在如何縮小不同區(qū)域的發(fā)展差距上，采取的措施是給優(yōu)惠政策，甚至是直接給錢給人。但對于區(qū)域經濟為什么發(fā)展不快，卻沒有涉及。在這種情況下，區(qū)域經濟發(fā)展中要素流動不起來等突出問題難以通過區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施而得到很好的解決。比如，戶籍制度對勞動力自由流動的限制依然十分強大，二元體制依然十分突出，區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略對此問題也只是修修補補，沒有實質性進展，對區(qū)域經濟發(fā)展的助力十分有限。
　　
　　（四） 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過于追求效率目標
　　
　　雖然在協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展的目標下，中西部地區(qū)和東北地區(qū)的國家級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略越來越多，但由于這些地區(qū)的經濟發(fā)展水平和經濟基礎與東部沿海地區(qū)存在較大的差距，中央政府在具體的重點發(fā)展區(qū)域分布上，還是傾向于發(fā)展效率更高的東部沿海地區(qū)。比如，在我國164個國家級開發(fā)區(qū)中，有87個位于東部沿海地區(qū)，特別是廣東、江蘇、山東、浙江四個經濟最發(fā)達的省份，數(shù)量占到51個。而西部廣大省份大都平均只有1～2個國家級技術開發(fā)區(qū)，差距十分明顯。這樣的做法雖然兼顧了發(fā)展效率，但對縮小區(qū)域發(fā)展差距可能適得其反。
　　
　?。ㄎ澹﹨^(qū)域經濟一體化的主要障礙
　　
　　一是商品自由貿易還未實現(xiàn)。不同地區(qū)、省、市、縣都存在不同程度的地方保護主義，商品的自由銷售存在較嚴重問題。比如，各城市出租車基本不會采購外地品牌。二是要素難以實現(xiàn)一體化。從勞動力的自由流動，到資本和技術的流動，再到土地的流轉，都有待于形成比較統(tǒng)一的政策。國家是土地的唯一主體，各地在土地使用上沒有自主權，只能依據(jù)國家的土地利用總體規(guī)劃來行事，制約了區(qū)域經濟的發(fā)展。三是區(qū)域分工的問題。由于區(qū)域與區(qū)域之間、區(qū)域內部之間都缺乏有效的協(xié)調機制，在產業(yè)分工上往往容易出現(xiàn)不匹配的問題。
　　
　　三、 發(fā)達國家區(qū)域經濟一體化發(fā)展經驗借鑒
　　
　?。ㄒ唬W盟
　　
　　歐盟是全球推進區(qū)域經濟一體化的典范，也是一體化程度最高的區(qū)域。二戰(zhàn)結束后歐洲各國基本都遭受重創(chuàng)，全球經濟也表現(xiàn)出越來越突出的國際分工和產業(yè)鏈趨勢，各國經濟的對外交流增多。在此基礎上，急需發(fā)展經濟的西歐各國通過建立關稅同盟、一體化市場、經濟聯(lián)盟以及經濟政治一體聯(lián)盟等幾個階段，有力地解決了貿易中的壁壘問題，實現(xiàn)資本、技術、人才、流通的無障礙流通。其主要做法有以下方面。一是建立有助于推動區(qū)域經濟一體化的發(fā)展基金，如團結基金、歐盟統(tǒng)一基金，很好地援助了歐盟經濟發(fā)展落后國家，推進一體化協(xié)調發(fā)展。二是區(qū)域政策分級推進。其將整個歐盟劃分為三個層次的區(qū)域，區(qū)域政策在不同的層次有不同的內容，大大提升了經濟政策的針對性。三是區(qū)域政策實行統(tǒng)一。歐盟的區(qū)域經濟發(fā)展政策以統(tǒng)一為目標，針對實際問題一一提出解決方案。比如，對問題區(qū)域的援助，地區(qū)基金對經濟失衡現(xiàn)象的解決對策等，都有力促進了歐盟的區(qū)域經濟一體化發(fā)展。
　　
　　（二）日本
　　
　　日本的區(qū)域經濟發(fā)展在經濟起飛階段實行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以東京、阪神地區(qū)為重點，再到以太平洋狹長地帶為重點，帶動了戰(zhàn)后日本經濟的快速發(fā)展。而在進入平衡發(fā)展階段后，其實行的是區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，先后出臺5個全國綜合發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)了各地經濟的均衡發(fā)展。縱觀日本的區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略，一是戰(zhàn)略明顯地從點到線，再到面的變化，層次感比較強；二是高度重視問題的區(qū)域治理，如為了解決東京地區(qū)產業(yè)過于集中問題先后制定5個規(guī)劃，開發(fā)北海道問題先后出臺6次開發(fā)計劃，并且每次計劃都有側重點； ⑥三是高度重視通訊、交通等基礎條件的改善。
　　
　?。ㄈ┟绹?/strong>
　　
　　美國幅員遼闊，其經濟一體化進程經歷的時間非常長，從 18 世紀開始，直到20世紀90年代，美國聯(lián)邦政府一直在推進區(qū)域經濟一體化。最初是通過財政轉移支付與優(yōu)惠政策鼓勵區(qū)域經濟發(fā)展，后來則是通過地區(qū)再開發(fā)法等法規(guī)，有重點地開發(fā)地區(qū)經濟。最近20年則是重點發(fā)展區(qū)域產業(yè)集群。即使這樣，美國各州同樣存在比較嚴重的經濟發(fā)展不平衡問題。美國區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略的特點，一是市場機制始終占據(jù)主體，區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的重點也主要是幫助恢復市場機制的效用；二是對區(qū)域發(fā)展問題高度重視，從輸血式幫扶，轉變?yōu)樵煅綆头?，并突出打造不同地區(qū)的特色產業(yè)；三是立法比較完善，其區(qū)域經濟發(fā)展往往是法律先行，通過法律引導區(qū)域經濟發(fā)展。
　　
　　四、 我國未來區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略建議
　　
　?。ㄒ唬?從國家層面規(guī)劃區(qū)域經濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略
　　
　　從近年來中央批復的眾多區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略可以看到，其外延與內涵都不夠，應從國家層面規(guī)劃區(qū)域經濟一體化的發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，在區(qū)域經濟一體化的外延上，應通過規(guī)劃，實現(xiàn)不同區(qū)域戰(zhàn)略之間的聯(lián)系，以建立全國統(tǒng)一的大市場為目標，促進各個戰(zhàn)略既有各自的快速發(fā)展，也有相互之間的分工協(xié)作。特別是要通過界定各個區(qū)域自由貿易與分工合作，實現(xiàn)區(qū)域經濟一體化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展的雙重目標。另一方面，在區(qū)域經濟一體化的內涵上，應著重突出制度創(chuàng)新推動，而不是優(yōu)惠政策推動。從有利于資本、勞動力、土地、技術等生產要素的自由流動角度，將制度創(chuàng)新作為區(qū)域經濟一體化的重要基礎內容，進一步解放生產力，釋放經濟活力，實現(xiàn)更高層次的區(qū)域經濟一體化。
　　
　　（二） 將公平協(xié)調作為未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容
　　
　　美國用了200年，日本用了三個階段來推進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，在我國當前區(qū)域經濟發(fā)展失衡嚴重的情況下，必須將公平與協(xié)調發(fā)展作為未來區(qū)域發(fā)展的重要基石。一方面，要發(fā)揮市場力量，但絕不能忽略政府作用。純粹的市場配置資源，其逐利的特點只會進一步拉大區(qū)域經濟發(fā)展差距。必須進一步明確政府在區(qū)域經濟一體化中的職能，通過高效的宏觀調控，解決市場解決不了的問題。另一方面，要有更具針對性的戰(zhàn)略內容?？梢越梃b日本的做法，將區(qū)域政策的重點指向國家經濟發(fā)展中存在問題和區(qū)域經濟一體化中的短板處，加快實現(xiàn)區(qū)域經濟一體的協(xié)調發(fā)展。
　　
　?。ㄈ┩晟葡嚓P法律制度環(huán)境
　　
　　一方面，在法律環(huán)境上，要針對區(qū)域經濟一體化進程中的各類要素流動立法，解決當前存在的各種嚴重阻礙要素流動的壁壘，促進要素的自由流動與貿易的自由公平進行。如此一來，可以借助法律的效力，有效地避免地方政府的地方保護主義，減少政府對具體經濟活動干預的現(xiàn)象。比如，修改戶籍法律，給予公民自由流動的權利；完善土地流轉條例，進一步發(fā)揮土地要素在區(qū)域經濟一體化中的基礎性作用，等等。另一方面，在制度環(huán)境上，要進一步規(guī)范政府的行為。在目前中央、地方財政分權的管理體制下，地方政府極易出現(xiàn)逐利導向。要從有利于促進區(qū)域經濟一體化發(fā)展和全國經濟發(fā)展的角度，將政府的經濟職能約束在更小范圍，迫使政府通過規(guī)劃、經濟、財稅等市場手段來引導調控區(qū)域經濟一體化進程。
　　
　?。ㄋ模?形成區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略實施合力
　　
　　區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略能否順利實施，并取得令人滿意的結果，需要調動方方面面的力量共同完成。比如，在區(qū)域經濟政策特別是國家級區(qū)域經濟政策的規(guī)劃上，要注重區(qū)域經濟發(fā)展的質量和可持續(xù)性，而不是靠數(shù)量的覆蓋，急功近利地發(fā)展區(qū)域經濟。尤其是要避免出現(xiàn)實際發(fā)展中的撒胡椒現(xiàn)象，通過發(fā)展質量加強區(qū)域經濟的輻射與帶動能力。要注重區(qū)域經濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略的社會接受度，根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，確定發(fā)展方向和分工角色，從而調動區(qū)域內所有力量共同發(fā)展經濟。要做好市場數(shù)據(jù)的收集、整理與分析，為政府管理、企業(yè)選擇提供科學依據(jù)。比如，對區(qū)域內的產業(yè)發(fā)展、政策執(zhí)行情況、投資數(shù)量等經濟數(shù)據(jù)進行實時的收集與分析，既方便各個經濟主體的選擇，也有利于政府掌握區(qū)域經濟一體化戰(zhàn)略的實施效果和不同區(qū)域間的分工、協(xié)調情況。