在我國(guó)現(xiàn)行體制下，行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的影響主要表現(xiàn)為行政區(qū)劃剛性約束下的跨界公共事務(wù)治理困境以及“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象泛濫。從典型國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政區(qū)劃整合對(duì)區(qū)域協(xié)同的推動(dòng)作用主要體現(xiàn)為解決中心城市發(fā)展空間不足、區(qū)域公共服務(wù)落差過(guò)大等問(wèn)題。相比其他國(guó)家和地區(qū)的大都市區(qū)，京津冀地區(qū)雖然具有明顯的大都市區(qū)特點(diǎn)，但由于京津兩個(gè)超大城市均為廣域市制，目前都還擁有較大的發(fā)展空間，還沒(méi)有達(dá)到規(guī)模效應(yīng)外溢的階段。因此，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，不宜貿(mào)然調(diào)整行政區(qū)劃，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都應(yīng)主要通過(guò)促進(jìn)地方政府合作，以及構(gòu)建多功能大行政區(qū)等準(zhǔn)行政區(qū)劃手段，著力突破區(qū)劃壁壘對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的阻隔。
　　
　　一、問(wèn)題的提出
　　
　　盡管早在20世紀(jì)70年代，各界就已經(jīng)開(kāi)始探討京津冀地區(qū)的區(qū)域合作問(wèn)題，然而，無(wú)論是從京津冀內(nèi)部考察，還是與長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)相比，該地區(qū)的區(qū)域合作所取得的成效都非常有限。比較典型的表現(xiàn)就是，在2013年京津冀三地的政府工作報(bào)告中，未有一地專門提及京津冀協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。直到2014年，京津冀協(xié)同發(fā)展被中央作為一項(xiàng)重大的發(fā)展戰(zhàn)略提出后，情況才得到迅速扭轉(zhuǎn)。
　　
　　造成京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展困局的原因顯然是多方面的，但長(zhǎng)期以來(lái)存在的行政區(qū)劃壁壘則是一個(gè)基本的體制根源。因此，為了加快推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，“必須通過(guò)深化改革打破行政壁壘，構(gòu)建開(kāi)放的區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新體制，為推動(dòng)全國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展探索出—條新路子。”1、本文在借鑒典型國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)探討了行政區(qū)劃與京津冀協(xié)同發(fā)展的雙向互動(dòng)作用，進(jìn)而歸納出以行政區(qū)劃和準(zhǔn)行政區(qū)劃手段促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的可能性和具體的實(shí)施路徑。
　　
　　二、行政區(qū)劃剛性約束下的區(qū)域協(xié)同困境及其協(xié)調(diào)機(jī)制
　　
　　在我國(guó)現(xiàn)行的體制下，行政區(qū)劃不僅是政權(quán)建設(shè)和政府管理的重要手段，而且直接關(guān)系資源的整合和各種利益的權(quán)衡分配，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響重大且深遠(yuǎn)。具體而言，行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的影響主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面：一是行政區(qū)劃剛性約束下的跨界公共事務(wù)治理困境；二是依然難以徹底扭轉(zhuǎn)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。
　　
　　（一）行政區(qū)劃剛性約束下的跨界公共事務(wù)治理困境
　　
　　任何一個(gè)國(guó)家的政府，都是在特定的領(lǐng)土范圍內(nèi)對(duì)一定數(shù)量的居民行使公共權(quán)力。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土范圍和人口規(guī)模突破一定界限的時(shí)候，受制于管理幅度，通常都需要將國(guó)土劃分為若干層次和類型的行政區(qū)域，進(jìn)而建立起完整的地方政府體系。就此來(lái)看，行政區(qū)劃既是國(guó)家權(quán)力再分配的基本框架，也是政府管理的重要手段。然而，地方政府體系的建立雖然緩解了政府的有效管理幅度問(wèn)題，但卻產(chǎn)生了一個(gè)明顯的副作用：行政邊界的存在，成為了地方政府公共權(quán)力行使的絕對(duì)空間邊界。任何一個(gè)地方政府，除非獲得上級(jí)政府的特許，均無(wú)權(quán)跨界執(zhí)法。這一問(wèn)題的負(fù)面影響在地方政府職責(zé)簡(jiǎn)單且有限的前現(xiàn)代社會(huì)還沒(méi)有太明顯的表現(xiàn)。但是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，隨著政府職責(zé)的擴(kuò)張，尤其是隨著政府公共服務(wù)職責(zé)的擴(kuò)展，諸如水域治理、大氣污染、跨界公共資源開(kāi)發(fā)等具有明顯外部性特征的跨界公共事務(wù)開(kāi)始大量出現(xiàn)。面對(duì)日益增多的跨界公共事務(wù)，通常只專注于轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的地方政府既無(wú)動(dòng)力亦無(wú)權(quán)力單方面解決跨界公共事務(wù)（彭彥強(qiáng)，2013）?；诖?，如何采取必要的補(bǔ)救和激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)地方政府參與跨界公共事務(wù)治理的主動(dòng)性，防止“搭便車”行為的普遍化，同時(shí)避免因地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)而使跨界公共資源的開(kāi)發(fā)陷入“公地悲劇”，就成為一個(gè)重要的研究課題。
　　
　　近年來(lái)，隨著我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加快，尤其是城市群的快速發(fā)展，進(jìn)一步加劇了跨區(qū)域公共事務(wù)治理的難度。隨著城市群的形成與擴(kuò)張，同處一個(gè)“群”的各個(gè)城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和要素流動(dòng)將日益頻繁和密切。但與此同時(shí)，一系列跨界公共問(wèn)題亦開(kāi)始凸現(xiàn)：一是生態(tài)環(huán)境、流域治理等問(wèn)題，例如現(xiàn)階段我國(guó)主要城市群常見(jiàn)的跨界流域水污染、頻繁出現(xiàn)的嚴(yán)重霧霾等問(wèn)題；二是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃，如機(jī)場(chǎng)、港口等具有較大規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌布局、協(xié)調(diào)使用問(wèn)題；三是城市群內(nèi)各行政區(qū)之間存在的公共服務(wù)落差、乃至鴻溝（國(guó)家行政學(xué)院課題組，2015）。
　　
　　此外，隨著人口、資源的過(guò)度聚集等因素導(dǎo)致的成本上升，部分中心城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象開(kāi)始凸顯，涓滴效應(yīng)逐步取代聚集效益，成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主導(dǎo)力量。在這種情況下，很多企業(yè)開(kāi)始傾向于離開(kāi)中心城市，轉(zhuǎn)向區(qū)域次中心城市，一些地區(qū)由此步入了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“自動(dòng)階段”（孫久文、原倩，2014）。然而，區(qū)域內(nèi)各地在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面存在的公共服務(wù)落差卻成為要素自由流動(dòng)的嚴(yán)重阻礙。上述問(wèn)題跨越了自然地理界限和行政區(qū)劃邊界，涉及多地、多個(gè)行政主體，屬于典型的“復(fù)雜社會(huì)中的復(fù)雜問(wèn)題”，且日益普遍化：有些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生，有些地區(qū)正在發(fā)生，有些地區(qū)則即將面臨上述問(wèn)題。
　　
　?。ǘ┮琅f突出的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象
　　
　　在完善的市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)主要受需求關(guān)系的驅(qū)動(dòng)，甚至不受國(guó)界的約束。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，在中央和地方分權(quán)改革的同時(shí)，我國(guó)的各級(jí)地方政府卻遲遲未能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，長(zhǎng)期存在突出的直接經(jīng)濟(jì)行為，從而使得地方之間的競(jìng)爭(zhēng)被摻雜了太多的非市場(chǎng)因素，進(jìn)而造成不同地區(qū)市場(chǎng)環(huán)境的異質(zhì)性，最終形成了一種行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊耦合體，即“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。
　　
　　也就是說(shuō)，行政區(qū)劃對(duì)市場(chǎng)要素流動(dòng)的制約，即“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，主要是由于地方政府的職能轉(zhuǎn)變不到位，過(guò)度依賴行政手段強(qiáng)行干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的結(jié)果，而不是行政區(qū)本身的作用（劉君德，2004）。因此，雖然誰(shuí)也不能否認(rèn)調(diào)整行政區(qū)劃是理順體制、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的一種簡(jiǎn)單而有效的手段，但絕不能夸大其作用。改革的正確方向應(yīng)當(dāng)是加快轉(zhuǎn)變政府職能，徹底清除“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的影響。當(dāng)然，行政區(qū)劃作為純粹的政治和行政手段，通常更強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性。而我國(guó)現(xiàn)階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然仍在較大程度上受到行政手段的強(qiáng)力影響，但市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)逐步占據(jù)了主導(dǎo)地位。行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)上述運(yùn)行機(jī)制的差異，往往導(dǎo)致行政區(qū)劃滯后于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變遲遲無(wú)法到位的情況下，適時(shí)進(jìn)行必要的行政區(qū)劃調(diào)整，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，也是未來(lái)改革的題中之意。
　　
　　（三）區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的主要類型及其演化過(guò)程
　　
　　如前文所述，我國(guó)現(xiàn)階段面臨的跨界公共事務(wù)治理困境，既有行政區(qū)劃剛性約束作用的影響，也受制于地方政府的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。面對(duì)種類繁多、數(shù)量巨大的跨界公共問(wèn)題，以層級(jí)關(guān)系為基礎(chǔ)的科層制實(shí)際上已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)。因此，如果適度突破行政區(qū)劃壁壘，糾正地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的負(fù)外部性，就成為構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的主要著力點(diǎn)。
　　
　　根據(jù)合作深度的不同，可以將區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制視作一個(gè)以完全競(jìng)爭(zhēng)和行政區(qū)劃調(diào)整為兩端的連續(xù)統(tǒng)一體。具體來(lái)看，筆者在借鑒彭彥強(qiáng)等人相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上（彭彥強(qiáng)，2013），將區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制劃分為如下四種呈遞進(jìn)狀態(tài)的類型（參見(jiàn)圖11。
　　
　　當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中各種協(xié)調(diào)機(jī)制并不是截然對(duì)立的，更多的時(shí)候呈現(xiàn)為一個(gè)綜合體。需要說(shuō)明的是，諸如設(shè)立專區(qū)、聯(lián)合組建多功能大行政區(qū)等準(zhǔn)行政區(qū)劃手段，雖然仍具有顯著的地方間行政權(quán)力協(xié)調(diào)色彩，但由于原來(lái)被各地方政府分別獨(dú)立行使的某些或某項(xiàng)權(quán)力被授予了專區(qū)或多功能大行政區(qū)，顯然已經(jīng)涉及權(quán)力的橫向再配置問(wèn)題。因此，與合作論壇、行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)等手段不同，專區(qū)和多功能大行政區(qū)屬于正式的政府結(jié)構(gòu)體系變更，且通常需要獲得中央政府或上級(jí)政府的審查批準(zhǔn)，并完成相應(yīng)的法律程序，已經(jīng)具有了一定的行政區(qū)劃調(diào)整色彩，所以本文稱之為準(zhǔn)行政區(qū)劃手段。
　　
　　三、行政區(qū)劃助推區(qū)域協(xié)同的基本途徑
　　
　　通過(guò)行政區(qū)劃以及準(zhǔn)行政區(qū)劃手段推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，顯然需要一定的前提條件。鑒于不同國(guó)家和地區(qū)的大都市區(qū)，特別是區(qū)域中心城市在空間特性、面臨的主要問(wèn)題等方面存在的明顯差異，就在較大程度上決定了各地推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的策略選擇差異。
　　
　?。ㄒ唬┬姓^(qū)劃整合助推區(qū)域協(xié)同的主要切入點(diǎn)
　　
　　總結(jié)典型國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，行政區(qū)劃調(diào)整作為推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要手段，其基本作用是解決主要由于人口大量集聚以及地方政府的“巴爾干化”2、所導(dǎo)致的大都市區(qū)中心城市發(fā)展空間狹窄、乃至衰敗，以及區(qū)域公共服務(wù)落差過(guò)大等問(wèn)題（Rusk，1998）。具體而言，可以將典型國(guó)家和地區(qū)通過(guò)行政區(qū)劃和準(zhǔn)行政區(qū)劃手段推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的改革實(shí)踐大致歸納為兩類。第一種類型是以美國(guó)、加拿大、英國(guó)、德國(guó)等為代表的西方典型國(guó)家，相關(guān)改革主要是為了克服行政區(qū)劃壁壘對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的阻隔，特別是“巴爾干化”所導(dǎo)致的大都市區(qū)中心城市衰落等問(wèn)題，推動(dòng)中心城市的健康發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。正如傳統(tǒng)區(qū)域主義的代表人物海伍德（Robert Haywood）所指出的：大都市區(qū)的“巴爾干化”導(dǎo)致了資源與需求的分離。而造成這種分離的原因之一就是中心城市與郊區(qū)以及郊區(qū)之間的行政壁壘。對(duì)此，基本辦法之一就是構(gòu)建統(tǒng)一的大都市區(qū)政府（Greer，1995）。具體的實(shí)踐方面，加拿大從20世紀(jì)90年代開(kāi)始興起的合并組建單中心市浪潮3、比較具有代表性（參見(jiàn)表1）。
　　
　　第二種類型是以韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等為代表的部分東亞國(guó)家和地區(qū)，主要途徑是通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃，使行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相一致，從而達(dá)到快速協(xié)調(diào)解決各類跨界公共問(wèn)題的目的。上述差異的出現(xiàn)，主要是因?yàn)轫n國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)并沒(méi)有強(qiáng)烈的地方自治傳統(tǒng)，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直具有比較強(qiáng)的“規(guī)劃”色彩，政府始終發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。因此，行政區(qū)劃調(diào)整往往更直接的面向區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)難題，特別是大都市區(qū)中心城市的發(fā)展空間問(wèn)題，而不像西方國(guó)家那樣更多的指向區(qū)域公共服務(wù)供給的均等化問(wèn)題。這一點(diǎn)，在臺(tái)灣地區(qū)的“五都改制”中表現(xiàn)得尤為明顯4、。
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于人口及產(chǎn)業(yè)過(guò)度集中于大都市地區(qū)，且經(jīng)濟(jì)重心嚴(yán)重北傾，臺(tái)灣地區(qū)的南北發(fā)展差距問(wèn)題異常突出。例如，按照2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，臺(tái)北市在僅占臺(tái)灣地區(qū)0.6％的轄域面積內(nèi)，卻聚集了全臺(tái)11.5％的人口，貢獻(xiàn)了39.5％的地方稅收（紀(jì)俊臣，2011）。上述區(qū)域發(fā)展格局反映在行政區(qū)劃層面，就是多數(shù)大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域的嚴(yán)重不對(duì)稱，臺(tái)北等中心城市普遍受制于發(fā)展空間之困，行政區(qū)劃調(diào)整的呼聲日漸強(qiáng)烈（趙永茂、王皓平，2014）。鑒于此，臺(tái)灣當(dāng)局于2010年12月正式實(shí)施了1950年以來(lái)最大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，即所謂“五都改制”或“縣市合并”。之后，桃園縣也于2014年12月25日起正式升格改制為“直轄市”，至此形成了“六直轄市十六縣市”的行政區(qū)劃格局。需要指出的是，改制后，新北、桃園、臺(tái)中、臺(tái)南、高雄五個(gè)“直轄市”都已經(jīng)由狹域市或適域市轉(zhuǎn)型為廣域市5、，城市發(fā)展空間不足的問(wèn)題得以極大緩解。唯獨(dú)發(fā)展空間最為窘迫的臺(tái)北市，受制于黨派和地方政治勢(shì)力的阻撓，卻仍然維持著狹域市的建制。
　　
　　此外，行政區(qū)劃調(diào)整是否能夠順利推動(dòng)，也取決于改革的難度。例如，美國(guó)的大都市區(qū)雖然深受地方“巴爾干化”之苦，但由于設(shè)立地方自治主體過(guò)于隨意等體制原因和深厚的地方自治傳統(tǒng)，以及種族隔離誘發(fā)的種族居住隔離等原因，只能退而求其次，通過(guò)廣泛設(shè)立專區(qū)（special district）這一準(zhǔn)行政區(qū)劃手段（Greer，1995），從而使得專區(qū)成為近幾十年來(lái)美國(guó)增長(zhǎng)速度最快的政區(qū)類型（參見(jiàn)表2）。而德國(guó)也在嘗試合并重組柏林和勃蘭登堡州失敗后，才組建了僅限于州際行政權(quán)合作的“柏林一勃蘭登堡聯(lián)合規(guī)劃部”。
　　
　　再者，行政區(qū)劃的目標(biāo)導(dǎo)向，也要受到政府宏觀職能定位的影響。在西方國(guó)家，政府職能的重心已明顯地偏向于公共服務(wù)。與之相一致，行政區(qū)劃或者準(zhǔn)行政區(qū)劃手段促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重心始終指向公共服務(wù)以及政府的施政成本、效率以及公平性等目標(biāo)（Boyne，1995；Sancton，1996）?；蛘哒f(shuō)，即使行政區(qū)劃或準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)主要指向區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，但也多是通過(guò)統(tǒng)籌區(qū)域公共服務(wù)供給的形式，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。例如，加拿大的一些地方政府在積極推進(jìn)城市合并整合、組建單中心市的過(guò)程中，多以降低施政成本、提高公共服務(wù)效率為主要的改革動(dòng)因加以宣傳（Downey＆Williams，1998）。
　　
　?。ǘ┚┙蚣剑簭V域市制與北京的大城市病
　　
　　近代以來(lái)，京津冀三地始終存在比較明顯的區(qū)域發(fā)展差距。新中國(guó)成立后，在發(fā)展慣性和一系列政策因素的作用下，三地的發(fā)展差距不斷拉大，區(qū)域功能布局嚴(yán)重失衡。尤其是河北與京津兩地，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是公共服務(wù)水準(zhǔn)，都呈現(xiàn)出巨大的落差。然而，在各種資源不斷向京津，尤其是北京聚集的同時(shí)，也使得北京出現(xiàn)了嚴(yán)重的大城市病：一是北京承擔(dān)了過(guò)多的非首都功能，已經(jīng)嚴(yán)重超出其資源和基礎(chǔ)設(shè)施的承受能力，典型的如人口過(guò)度膨脹、交通擁堵、大氣嚴(yán)重污染，并由此引發(fā)了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題；二是區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力日益加劇，水資源嚴(yán)重短缺，已成為東部地區(qū)，乃至全國(guó)人與自然關(guān)系最為緊張、資源環(huán)境超載最為嚴(yán)重、生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治要求最為迫切的區(qū)域。特別是近年來(lái)，隨著區(qū)域發(fā)展的資源環(huán)境約束日益收緊，以及國(guó)際城市間的集群化競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日漸突出，北京的持續(xù)健康發(fā)展已經(jīng)越來(lái)越離不開(kāi)周邊地區(qū)，尤其是津冀兩地的配合與支持。在這種情況下，津冀兩地再次表現(xiàn)出“拱衛(wèi)京師，以固根本”的戰(zhàn)略意義。與之相對(duì)應(yīng)，中央對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的基本指導(dǎo)思想也是以“有序疏解北京非首都功能、解決北京‘大城市病’為基本出發(fā)點(diǎn)”6、。
　　
　　需要指出的是，長(zhǎng)期以來(lái)困擾西方國(guó)家的地方政府“巴爾干化”問(wèn)題，并由此引發(fā)的大都市區(qū)中心城市發(fā)展空間嚴(yán)重受限，乃至衰落等問(wèn)題，在京津冀地區(qū)并沒(méi)有明顯的表現(xiàn)。上述狀況的出現(xiàn)，主要是因?yàn)橹袊?guó)的大都市區(qū)普遍實(shí)行廣域市制，且行政區(qū)劃調(diào)整變更程序相對(duì)簡(jiǎn)便易行，從而有效避免了政府結(jié)構(gòu)體系的零碎化趨勢(shì)。各類城市，尤其是大中城市的轄域普遍比較廣闊，發(fā)展空間比較充足。這一點(diǎn)，從近年來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)類型以及縣（縣級(jí)市）與市轄區(qū)的數(shù)量和比例變化，都能夠得到印證。
　　
　　從行政區(qū)劃調(diào)整的類型來(lái)看，1997年“縣改市”被凍結(jié)后，我國(guó)行政區(qū)劃的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向了大中城市空間的擴(kuò)張，再加上“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“省直管縣”試點(diǎn)工作對(duì)地級(jí)市政府的反向刺激作用，縣（市、鎮(zhèn)）改區(qū)迅速成為行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)類型。例如，在2012至2015年的縣級(jí)及其以上行政區(qū)劃調(diào)整中，縣（市、鎮(zhèn)）改區(qū)占據(jù)的比重分別達(dá)到了35％、42％、67％和57％7、。
　　
　　從縣（縣級(jí)市）與市轄區(qū)的數(shù)量和比例的變化來(lái)看，近年來(lái)各級(jí)城市，尤其是大中城市，通過(guò)增設(shè)市轄區(qū)的形式擴(kuò)展城市的發(fā)展空間，已經(jīng)變得非常普遍。這也導(dǎo)致即使近年來(lái)國(guó)內(nèi)大中城市頻頻出現(xiàn)市轄區(qū)合并現(xiàn)象，市轄區(qū)的總量仍由1978年的488個(gè)增加到了2014年底的897個(gè)，增長(zhǎng)了近1倍。同時(shí)，市轄區(qū)在各類縣級(jí)政區(qū)中的占比由1978年的18％上升至2014年的31％，縣的占比則由79％下降至56％8、。
　　
　　具體到北京來(lái)看，從1949年至1958年，北京的轄域面積同樣經(jīng)歷了一個(gè)快速擴(kuò)張的過(guò)程。新中國(guó)成立初期，北京的行政區(qū)劃被大致劃定為東至通州，西至門頭溝，南至黃村，西南至長(zhǎng)辛店，北至沙河。之后，逐漸將原屬河北省管轄的諸多區(qū)域劃歸北京：1956年2月將昌平縣劃歸北京；1957年9月將大興縣新建鄉(xiāng)劃歸北京；1958年3月將通縣、順義、大興、良鄉(xiāng)、房山五個(gè)縣和通州市劃歸北京；同年10月又將懷柔、密云、平谷、延慶四縣劃歸北京。至此，北京的行政區(qū)劃格局基本成型。目前，北京的轄區(qū)面積達(dá)到了1.7萬(wàn)平方公里，在四個(gè)直轄市里排名第二，僅次于重慶（8.2萬(wàn)平方公里）。但需要指出的是，重慶在直轄之初就帶有鮮明的“大城市、大農(nóng)村”色彩，其政區(qū)格局更像是一個(gè)省，與京津滬有較大的不同。在京津滬這三個(gè)可比性較強(qiáng)的直轄市之中，北京的轄域面積最大，而經(jīng)濟(jì)總量在上述三市中排名第一的上海，轄區(qū)面積則僅為6430平方公里，僅為北京的1/3左右，天津的1/2左右。
　　
　　綜上，以行政區(qū)劃手段推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，主要適用于實(shí)行狹域市制的西方國(guó)家大都市區(qū)中心城市。與很多西方國(guó)家和部分國(guó)內(nèi)城市急需通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃解決城市發(fā)展空間不足不同，京津冀地區(qū)雖然具有明顯的大都市區(qū)特點(diǎn)，但京津兩個(gè)超大城市目前都還擁有比較充足的發(fā)展空間。盡管說(shuō)相對(duì)窄小，但是還沒(méi)完全填滿，尚未達(dá)到規(guī)模效應(yīng)外溢的階段。因此，在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，不宜貿(mào)然采取行政區(qū)劃手段，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都應(yīng)主要通過(guò)促進(jìn)地方政府合作，以及構(gòu)建多功能大行政區(qū)等準(zhǔn)行政區(qū)劃手段，打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、“行政區(qū)行政”對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的阻隔。
　　
　　四、行政區(qū)劃手段推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的策略導(dǎo)向
　　
　　（一）推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的行動(dòng)策略
　　
　　從典型國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的首要問(wèn)題就是保障區(qū)域中心城市的持續(xù)健康發(fā)展（Bingham＆Kalich，1996）。根據(jù)這個(gè)思路，京津冀協(xié)同發(fā)展首先是為了解決北京的發(fā)展困境，緩解大城市病問(wèn)題，其次是天津這一緊鄰北京的特大型城市的發(fā)展定位和發(fā)展空間問(wèn)題，然后是河北省環(huán)京津城市的發(fā)展定位以及河北其他地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題?？傮w來(lái)看，解決北京的大城市病問(wèn)題，一方面需要中央政府的推動(dòng)和北京疏解城市功能的“壯士斷腕”，另一方面也需要津冀在認(rèn)同北京區(qū)域核心地位的前提下，為北京而改變自己，在服務(wù)北京的同時(shí)借助北京的資源，圍繞北京發(fā)展自己。
　　
　　總結(jié)近40的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的幾點(diǎn)不足：第一，2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》正式出臺(tái)之前，始終缺乏頂層設(shè)計(jì)；第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟，市場(chǎng)配置資源的作用得不到充分的發(fā)揮；第三，天津參與區(qū)域合作的積極性較低；第四，河北參與區(qū)域合作的熱情較高，但未找到合適的協(xié)同發(fā)展方式（張可云、蔡之兵，2014）。
　　
　　上述特點(diǎn)的背后，則是長(zhǎng)期以來(lái)始終未能妥善協(xié)調(diào)的三個(gè)基本關(guān)系，即北京與首都的關(guān)系、北京與天津的關(guān)系、北京與河北的關(guān)系。上述三大關(guān)系難以妥善處理的關(guān)鍵原因在于北京：作為首都，在北京的府際關(guān)系概念里，首要的是北京與全國(guó)的關(guān)系，其次才是北京與所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域的關(guān)系。這就導(dǎo)致北京作為全國(guó)的中心，對(duì)周邊地區(qū)及全國(guó)的聚集和吸附作用明顯，而向周邊地區(qū)的擴(kuò)散卻很少：一方面，北京想要的過(guò)多、承擔(dān)的過(guò)多、愿意放棄的太少；另一方面，北京的首都屬性使其凌駕于河北與天津之上（楊龍、胡世文，2015）。由此來(lái)看，京津冀三地通過(guò)自行磋商的方式推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，很難實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。因此，唯有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，才能快速、深度地推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。而且，在“三地四政府”的格局下，京津冀地區(qū)實(shí)際上是一種“特區(qū)”，即國(guó)內(nèi)唯一包含首都的區(qū)域。這一點(diǎn)與長(zhǎng)三角、珠三角都存在明顯的不同，中央勢(shì)必會(huì)介入。中央主導(dǎo)推動(dòng)的最大優(yōu)點(diǎn)是可以快速解決三地政府的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在京津冀地區(qū)，不僅需要中央倡導(dǎo)合作，也需要中央在必要的事務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，如區(qū)域整體規(guī)劃的制定和推進(jìn)。
　　
　　除了中央的直接推動(dòng)之外，京津冀地區(qū)的城市間也需要自身的協(xié)調(diào)機(jī)制。北京作為區(qū)域中心城市，是解決大城市病的主要獲益者，應(yīng)該承擔(dān)更多的合作成本。因此，可以由北京發(fā)起成立區(qū)分不同領(lǐng)域的城市合作機(jī)制，配合中央，協(xié)調(diào)北京與周邊城市的合作。在這類城市間協(xié)調(diào)機(jī)制里，既要突出北京的核心地位，也要切實(shí)保障其他城市能夠從合作中受益。除此之外，京津冀三地以及區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市之間還需要成立平等的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制作為補(bǔ)充。
　　
　?。ǘ?gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的具體路徑
　　
　　通常情況下，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。在京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的具體路徑方面，也應(yīng)遵循這一原則，采用分步走的策略，并在實(shí)踐中進(jìn)行不斷的調(diào)整、修正。具體來(lái)看，在借鑒馬海龍等人研究成果的基礎(chǔ)上（馬海龍，2010），筆者認(rèn)為京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的具體推進(jìn)路徑可以大致分為短期、中期和遠(yuǎn)期三個(gè)階段（參見(jiàn)圖2）。
　　
　　短期來(lái)看，考慮到京津冀區(qū)域合作的現(xiàn)狀和動(dòng)力，很難期望三地通過(guò)平等協(xié)商的方式深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。因此，短期內(nèi)應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)中央的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)構(gòu)建中央主導(dǎo)下的京津冀區(qū)域協(xié)同機(jī)構(gòu)，促使三地政府逐步達(dá)成區(qū)域協(xié)同發(fā)展的共識(shí)。中期來(lái)看，通過(guò)初期階段中央的強(qiáng)力推動(dòng)，京津冀三地的合作已經(jīng)取得了一定的成效，三地間的伙伴關(guān)系開(kāi)始初步形成。因此，這一階段中央政府應(yīng)適時(shí)與三地政府共享區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，推進(jìn)三地構(gòu)建起類似于京津冀區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)的協(xié)作機(jī)構(gòu)，并使其逐漸承擔(dān)起擴(kuò)展區(qū)域合作范圍、制定協(xié)作章程等重要任務(wù)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，經(jīng)過(guò)前兩個(gè)階段的建設(shè)，京津冀三地已經(jīng)建立起了比較扎實(shí)的伙伴合作關(guān)系，因此中央政府可以考慮將區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)完全交還給三地政府，只承擔(dān)有限的監(jiān)督者和仲裁者角色。與此同時(shí)，京津冀區(qū)域政府聯(lián)合會(huì)等組織在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中承擔(dān)的角色則越來(lái)越重要，最終將演變?yōu)閰^(qū)域發(fā)展的核心決策機(jī)構(gòu)（多功能大行政區(qū)）。
　　
　　【作者簡(jiǎn)介】趙聚軍，管理學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授。
　　
　　注釋：
　　
　　1、參見(jiàn)新華網(wǎng)：“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)”（http：//news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm）。
　　
　　2、“巴爾干化”是一些學(xué)者對(duì)美國(guó)大都市區(qū)地方政區(qū)陷入嚴(yán)重零碎化局面的一種形象比喻。美國(guó)大都市區(qū)地方政府?dāng)?shù)量之多、名目之繁雜，像一個(gè)迷宮，類似于巴爾干半島林立的小國(guó)一般，互不隸屬，而且其發(fā)展趨勢(shì)是逐年增長(zhǎng)，幾乎失控。
　　
　　3、合并組建單中心市是指通過(guò)將兩個(gè)或兩個(gè)以上的（通常更多）的城市和地區(qū)進(jìn)行合并，從而創(chuàng)建擁有統(tǒng)一管轄權(quán)的單中心市政府。合并組建單中心市是近年來(lái)加拿大大都市區(qū)行政區(qū)劃改革的主導(dǎo)模式。
　　
　　4、五都改制的具體內(nèi)容是：將臺(tái)北縣改制為新北市，臺(tái)中縣市合并改制為臺(tái)中市，臺(tái)南縣市合并改制為臺(tái)南市，高雄縣市合并改制為高雄市，再加上原來(lái)的臺(tái)北市，并稱為五都（五個(gè)“直轄市”）。
　　
　　5、廣域市指行政區(qū)域面積大于城市建成區(qū)的實(shí)際面積，轄區(qū)通常包含有農(nóng)村地帶的建制市。與廣域市相對(duì)的是城市建成區(qū)和建制市行政邊界相吻合的適域市，以及城市建成區(qū)面積大于建制市行政邊界的狹域市。目前，我國(guó)的絕大部分城市、韓國(guó)較大的市通常都是廣域市，西方國(guó)家的建制市則多是狹域市，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和日本的城市則是三種形態(tài)都存在，但以小廣域市和狹域市為主。
　　
　　6、參見(jiàn)新華網(wǎng)：“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)”（http：//news.xinhuanet.com/2015-08/23/c_1116342156.htm）。
　　
　　7、以上數(shù)據(jù)系根據(jù)民政部區(qū)劃司《中國(guó)行政區(qū)劃網(wǎng)》（http：//www.xzqh.org.cn）的相關(guān)數(shù)據(jù)折算得出。
　　
　　8、以上數(shù)據(jù)系根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)》的相關(guān)年份數(shù)據(jù)計(jì)算得到。