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區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的 目標(biāo)、內(nèi)容及政策調(diào)控
來(lái)源：未知 日期：2016-06-16 點(diǎn)擊：次
伴隨著京津冀一體化戰(zhàn)略的落地，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展再度成為一個(gè)熱詞。但學(xué)界對(duì)這一政策性概念并沒(méi)有清晰統(tǒng)一的認(rèn)知，也較少有研究對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行系統(tǒng)性梳理。本文基于既有的政策文本和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，從目標(biāo)、內(nèi)容和政策三個(gè)層次對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展做深入剖析。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是 20 世紀(jì) 90 年代初在我國(guó)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐中產(chǎn)生的，并由相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者提煉闡發(fā)的一個(gè)政策性概念。其早期論述見(jiàn)于 1991 年全國(guó)人大七屆四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》以及李鵬在會(huì)上就該綱要所做的報(bào)告。而學(xué)界的早期研究可追溯到1993 年劉再興發(fā)表的《九十年代中國(guó)生產(chǎn)力布局與區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展》以及次年出版的《中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略》。
近 20 年來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展概念在政府文件中得到不斷豐富和完善，而經(jīng)濟(jì)學(xué)界也一直將之作為熱點(diǎn)進(jìn)行深入研究。 但由于其突出戰(zhàn)略性和目標(biāo)性的特點(diǎn)，對(duì)概念的論述相對(duì)零散，沒(méi)有形成完整體系。不少研究就政策論政策，忽視對(duì)內(nèi)涵和機(jī)制的分析。 由于缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐，概念的有效性也漸漸受到學(xué)者的質(zhì)疑。因此，本文從相關(guān)的政策文本出發(fā)，結(jié)合學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行闡述。具體的，從目標(biāo)、內(nèi)容和政策調(diào)控三個(gè)角度進(jìn)行剖析。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)框架
?。ㄒ唬┱咧贫ǖ膽?zhàn)略初衷
了解區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出的特定歷史背景，有助于理解其戰(zhàn)略初衷。事實(shí)上，協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)第三代區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在此之前，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：階段一：“一五”期間以“沿海-內(nèi)地”為主線進(jìn)行工業(yè)布局。五年間，東中西三地區(qū)的投資配比為 36. 9% 、28. 8% 和 18% ，一定程度上緩解了工業(yè)布局過(guò)分集中在沿海少數(shù)點(diǎn)上的缺陷，推動(dòng)了總體工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)，縮小東西部發(fā)展差距。
階段二：“三五”、“四五”大三線建設(shè)時(shí)期，生產(chǎn)力布局整體西移。“三五”期間，東中西投資配比為 26. 9% 、29. 8% 和34. 9% 。這一時(shí)期，中西部建成了一批現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)，與沿海的差距進(jìn)一步縮小，但全國(guó)總體經(jīng)濟(jì)增速有所下滑。
階段三：始于 20 世紀(jì) 80 年代，為了彌補(bǔ)“平衡戰(zhàn)略”帶來(lái)的效率損失，戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向總體效益。 1985年， 國(guó)務(wù)院召開(kāi)長(zhǎng)江、珠江三角洲和閩南三角地區(qū)座談會(huì)，明確提出傾斜發(fā)展戰(zhàn)略，東部重新成為發(fā)展重心。
非均衡戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但也引發(fā)了地區(qū)間的極化效應(yīng)。
與之伴生的還有工業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)及地方保護(hù)主義等發(fā)展亂象。正是在這種背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。其初衷即在于調(diào)和效率與公平之間的矛盾，尋求效益與均衡最佳的 “結(jié)合區(qū)間”。陸銘和陳釗（2009）將之稱為區(qū)域發(fā)展的“第三條道路”。因此，最初的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是以總體效益和地區(qū)均衡作為雙重目標(biāo)的。
在相關(guān)的政策文件中也可以為此找到佐證。李鵬就“八五”綱要的報(bào)告首次明確提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的概念并做了闡發(fā)，其中提到“打破行政分割，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化資源配置”和“正確處理沿海和內(nèi)地，發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)系，促進(jìn)共同富裕”兩個(gè)方面，基本可以理解為以效率為主、兼顧公平的目標(biāo)取向。
?。ǘ┤繕?biāo)框架的發(fā)展成型
當(dāng)然，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并非是一成不變的。近 20 年來(lái)，其關(guān)注的重點(diǎn)發(fā)生過(guò)變化，目標(biāo)框架也更加完整。
一方面，戰(zhàn)略優(yōu)先級(jí)更多的從效率轉(zhuǎn)向公平。例如，“九五”綱要把地區(qū)差距逐步縮小直接寫(xiě)入目標(biāo)，在具體論述中也針對(duì)中西部提出了初步的政策框架。而“十五”綱要更是開(kāi)宗明義提出了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。
這種轉(zhuǎn)變的原因可能在于：改革深化引致地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大（見(jiàn)圖 1），成為區(qū)域發(fā)展的主要矛盾；站在政府的角度，效率更多依賴市場(chǎng)機(jī)制，維持發(fā)展的相對(duì)均衡才是政府調(diào)控的著力點(diǎn)。
至此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)框架正式形成。按照周紹杰等人（2010）的提法，將之稱為“3E”體系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Econom y）、環(huán)境保護(hù)（Envi ronm ent）和均衡發(fā)展（Equi ty）的統(tǒng)一。這三個(gè)目標(biāo)體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的不同側(cè)面，是一個(gè)相輔相成、互為支撐的總體。其中，可持續(xù)性是整個(gè)框架的基礎(chǔ)，無(wú)論是追求效率還是公平， 必須以保證發(fā)展的可持續(xù)性為前提，這是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求；效率是整個(gè)框架的核心，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)如何保證總體的高效增長(zhǎng)是決策的核心，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡的前提，低水平的均衡并不是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；公平則是整個(gè)框架的關(guān)鍵，效率與公平并非不可兼得，如何在高速發(fā)展中通過(guò)合理手段調(diào)控地區(qū)差距是政府特別關(guān)注的問(wèn)題，亦是我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的要求。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容體系
（一）官方表述的發(fā)展變化
在三目標(biāo)框架下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展表現(xiàn)出豐富的內(nèi)涵。經(jīng)過(guò) 20 年的發(fā)展，逐漸形成包含多層次主體、協(xié)調(diào)多種地區(qū)關(guān)系的完整體系，成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展的一項(xiàng)綜合性、全局性戰(zhàn)略。為了更好的了解其內(nèi)容體系，本文對(duì)相關(guān)文件做了梳理。
在“八五”綱要首次提出相關(guān)理念時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展主要包含兩方面內(nèi)容：一是在建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)基于比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)分工與合作，促進(jìn)資源優(yōu)化配置；二是正確處理發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。這兩方面內(nèi)容契合了效率與公平的雙重目標(biāo)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)涵。
“九五”綱要的特點(diǎn)在于將全國(guó)劃分為長(zhǎng)三角及沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)等七個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，改變了“八五”時(shí)期籠統(tǒng)的沿海內(nèi)地或發(fā)達(dá)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域劃分，為區(qū)域政策的落實(shí)提供了導(dǎo)向，也有利于特色經(jīng)濟(jì)區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶的形成。此外，“九五”綱要更注重中西部地區(qū)的發(fā)展，針對(duì)性的提出了傾斜公共投資、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付和推進(jìn)改革開(kāi)放等一系列舉措。
“十五”綱要的重點(diǎn)非常突出，即實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。在區(qū)域的劃分上， “十五”綱要回歸簡(jiǎn)單，針對(duì)東中西三個(gè)大區(qū)論述了發(fā)展方向。針對(duì)西部大開(kāi)發(fā)，提出了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、堅(jiān)持科教先行等舉措。除此之外，“十五”綱要第一次在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的篇目下增加了“實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步”的章節(jié)，意味著城鎮(zhèn)化問(wèn)題也被納入總體區(qū)域戰(zhàn)略進(jìn)行統(tǒng)籌考量。
“十一五”綱要對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容體系進(jìn)行了較大程度的豐富和完善。首先，在區(qū)域劃分上，將發(fā)展嚴(yán)重滯緩的東北地區(qū)分離出來(lái)， 提出了 “推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展”的區(qū)域性總體戰(zhàn)略。其次，在遠(yuǎn)景目標(biāo)中提出了兩個(gè)全新的概念 — 主體功能定位和基本公共服務(wù)均等化。其中，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心在于依照環(huán)境承載力和開(kāi)發(fā)狀況將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)四類地區(qū)，進(jìn)行差異化管理，實(shí)質(zhì)是要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。最后，“十一五”綱要還提出了以城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的戰(zhàn)略，加強(qiáng)城市群內(nèi)的分工協(xié)作，增強(qiáng)城市群競(jìng)爭(zhēng)力，并通過(guò)鐵路線的連接形成“點(diǎn)軸式”的空間發(fā)展格局。
“十二五”綱要基本重申了“十一五”綱要的內(nèi)容，但在一些細(xì)節(jié)上做了調(diào)整。首先，將“實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)”從“分類管理的區(qū)域政策”中獨(dú)立出來(lái)成為一節(jié)，反映了中央對(duì)于調(diào)整績(jī)效考核方式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的迫切愿望。其次，將“以城市群為主體形態(tài)的城市化戰(zhàn)略”提升為城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，希望以城市群為增長(zhǎng)極核構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間。 最后， 從篇目的標(biāo)題來(lái)看，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展并列，對(duì)以往模糊的從屬關(guān)系做了梳理。一方面突出了東中西關(guān)系作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)容，另一方面也強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化的重要地位。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展更多指各大區(qū)域之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。
（二）內(nèi)容體系的內(nèi)在邏輯
以上對(duì)“八五”以來(lái)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的論述做了整理，可以歸納為以下內(nèi)容：打破行政分割，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)；基于比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行地區(qū)分工與合作，形成跨省市的經(jīng)濟(jì)區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶；促進(jìn)東中西之間的合作，并加強(qiáng)對(duì)中西部的投資和扶持；主體功能區(qū)戰(zhàn)略和分類管理的區(qū)域政策；區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化和人民生活水平差距的縮小；以城市群構(gòu)建區(qū)域增長(zhǎng)新格局，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)各城市間的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)一體化發(fā)展；推進(jìn)城鎮(zhèn)化，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
這些看似零散的條目有其內(nèi)在的邏輯關(guān)系，構(gòu)成了一個(gè)多層次、多目標(biāo)、點(diǎn)線面結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。
首先，從區(qū)域協(xié)調(diào)的層次來(lái)說(shuō)，政策文件分別從國(guó)家、都市區(qū)及城市內(nèi)部出發(fā)規(guī)定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容。
在全國(guó)范圍，需要建立統(tǒng)一市場(chǎng)和基于比較優(yōu)勢(shì)的分工合作體系，并對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行幫扶，這就要處理好國(guó)家與地方的利益關(guān)系。在都市區(qū)，城市群戰(zhàn)略要求構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展，這是在協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)不同等級(jí)城市之間的關(guān)系。而在城市內(nèi)部，城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是政策關(guān)注的重點(diǎn)。
其次，從區(qū)域協(xié)調(diào)的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，政策文件的規(guī)定體現(xiàn)了效率、公平和可持續(xù)三目標(biāo)的統(tǒng)一。從效率角度來(lái)說(shuō)，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和區(qū)域分工體系有利于形成全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，推動(dòng)總體效率的提升；從公平角度來(lái)說(shuō)，文件尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)中西部地區(qū)的扶持和對(duì)民生事業(yè)的關(guān)注；從可持續(xù)角度來(lái)說(shuō)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)對(duì)不同地區(qū)的因地制宜，對(duì)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系做了要求。
最后，從區(qū)域協(xié)調(diào)的具體路徑來(lái)說(shuō)，突出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與區(qū)域政策差別化的統(tǒng)一。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化即要消除區(qū)域間的政策或行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域間要素的自由流通，進(jìn)而提升區(qū)域整體的生產(chǎn)效率。
但這種一體化可能會(huì)導(dǎo)致路徑依賴和馬太效應(yīng)（安虎森、蔣濤，2006），因而需要通過(guò)差別化的區(qū)域政策，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先與落后地區(qū)間的條件趨同（Barro 和 M arti n，1991）。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策調(diào)控
實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有賴于政府的政策調(diào)控，具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下三個(gè)方面：消除不平等的制度環(huán)境，為完善市場(chǎng)機(jī)制提供保障；實(shí)現(xiàn)政府間的跨區(qū)域聯(lián)合治理；針對(duì)落后地區(qū)實(shí)施有針對(duì)性的扶持政策。
（一）為完善市場(chǎng)機(jī)制提供多方面保障建立一體化的市場(chǎng)體系能夠促進(jìn)區(qū)域間要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)協(xié)作，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
具體而言，有以下舉措：第一，進(jìn)一步推進(jìn)改革開(kāi)放，為中西部地區(qū)創(chuàng)造更為公平的政策環(huán)境。沿海和內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)政策上的不對(duì)等是導(dǎo)致內(nèi)地市場(chǎng)發(fā)育緩慢和要素單向流動(dòng)的重要原因。
因而有必要推進(jìn)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)開(kāi)放，縮小區(qū)域政策鴻溝，促進(jìn)地區(qū)間要素流動(dòng)。
第二，消除要素市場(chǎng)的人為扭曲，推升經(jīng)濟(jì)效率。要素市場(chǎng)改革滯后于產(chǎn)品市場(chǎng)是我國(guó)市場(chǎng)化改革的突出問(wèn)題。各級(jí)政府對(duì)資本、土地等要素的價(jià)格體系進(jìn)行人為干預(yù)，不僅抑制了生產(chǎn)率的提高，也影響了企業(yè)的研發(fā)投入。因此需要繼續(xù)推進(jìn)要素市場(chǎng)改革，建設(shè)有效的資本市場(chǎng)，破除地方政府對(duì)于土地市場(chǎng)的雙頭壟斷。
第三，改革戶籍制度，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。一直以來(lái)，我國(guó)實(shí)行較為嚴(yán)格的戶籍制度，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流動(dòng)受到限制，沒(méi)有形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。
不僅損害了勞動(dòng)力資源的配置效率，也不利于區(qū)際報(bào)酬的均等化。為此，政府需要改革以戶籍為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的信息聯(lián)網(wǎng)和就近享受，為勞動(dòng)力自由流動(dòng)提供政策保障。
第四，改革官員績(jī)效考核方式，打破地區(qū)行政壁壘。分稅制改革給予地方政府相當(dāng)?shù)淖灾餍?，催生了晉升激勵(lì)下的G D P 競(jìng)賽，雖然促成了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)奇跡，但也造成了嚴(yán)重的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。
地方政府直接參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，爭(zhēng)搶資源，封閉門(mén)戶，不僅損害了經(jīng)濟(jì)效率，也導(dǎo)致污染項(xiàng)目的林立。為此，需要改革唯G D P 論的績(jī)效考核方式。一方面，對(duì)相鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行統(tǒng)籌考核，鼓勵(lì)開(kāi)放與合作；另一方面，順應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的要求， 對(duì)不同主體功能區(qū)實(shí)施差異化評(píng)價(jià)。
第五，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導(dǎo)，加強(qiáng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。交通基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的物質(zhì)保障（劉生龍、胡鞍鋼，2011）。特別是近年來(lái)高鐵的修建，極大的壓縮了城市間的時(shí)空距離，加快了人流、物流在地區(qū)間的流動(dòng)。這種交通方式的變革能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)布局、空間組織乃至消費(fèi)行為產(chǎn)生深刻影響，改變區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體格局。
?。ǘ?shí)行政府間跨區(qū)域合作與聯(lián)合治理
在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中難免發(fā)生經(jīng)濟(jì)與行政邊界的沖突，需要地方政府就跨界公共品的供給展開(kāi)合作。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：第一，建立有效的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，重塑與經(jīng)濟(jì)邊界相適應(yīng)的行政主體。具體而言，應(yīng)該建立“復(fù)合行政”的新型政府管理體制：轉(zhuǎn)變政府職能，以提供跨區(qū)域公共服務(wù)為主要職責(zé)；多中心，建立各政府與非政府主體間的合作機(jī)制；自主治理，發(fā)揮地方自主性，鼓勵(lì)非政府組織參與，形成治理網(wǎng)絡(luò)。此外，應(yīng)通過(guò)立法將這種機(jī)制固定下來(lái)，并設(shè)置專門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
第二，編制統(tǒng)一的都市區(qū)規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)對(duì)都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、基礎(chǔ)設(shè)施布局以及近景和遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)做出統(tǒng)籌性安排。也可以通過(guò)立法確立規(guī)劃文件的指導(dǎo)地位，促進(jìn)都市空間的有序開(kāi)發(fā)。
第三，建設(shè)一體化的交通基礎(chǔ)設(shè)施。
通過(guò)構(gòu)建高效的陸鐵聯(lián)運(yùn)體系，打造都市區(qū)內(nèi)的 1/2 小時(shí)交通圈，實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展。在合作機(jī)制上，可以設(shè)立區(qū)域共同發(fā)展基金，用于基礎(chǔ)設(shè)施的專項(xiàng)建設(shè)。
在執(zhí)行主體上，可以建立區(qū)域性投融資平臺(tái)，在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下采用多元化方式進(jìn)行運(yùn)作。
第四，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)的一體化。社會(huì)融合是對(duì)都市區(qū)發(fā)展較高程度的要求。具體來(lái)說(shuō)，有以下三方面任務(wù)：實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共事業(yè)的統(tǒng)一管理；通過(guò)信息互聯(lián)，保障居民就近享受公共服務(wù)的權(quán)利；實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)在空間布局和服務(wù)質(zhì)量上的均等化。在具體實(shí)施中，應(yīng)該調(diào)動(dòng)各方積極性，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、政府調(diào)控和社會(huì)參與等多渠道優(yōu)勢(shì)。
第五，建立合理的利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于一體化進(jìn)程中利益受損的地區(qū)，特別是生態(tài)脆弱地區(qū)，應(yīng)該按照主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，限制其工業(yè)開(kāi)發(fā)，并建立相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制，用于完善各類公共服務(wù)，引導(dǎo)其走上可持續(xù)發(fā)展道路。
（三）實(shí)施差別化的區(qū)域政策
嚴(yán)重的地區(qū)差距是當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)，需要中央制定針對(duì)性的區(qū)域政策，幫助落后地區(qū)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率， 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以給予我們很多啟發(fā)。
第一，完善區(qū)域政策立法，建立統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，往往通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策的制度化，再設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理， 保障法律實(shí)施。 例如日本的 《北海道開(kāi)發(fā)法》配合北海道開(kāi)發(fā)廳，美國(guó)的《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》及其區(qū)域委員會(huì)。因此，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，有必要推進(jìn)區(qū)域政策的法制化進(jìn)程，確立各類區(qū)域戰(zhàn)略的法律地位， 由人大和社會(huì)各界監(jiān)督實(shí)施。
應(yīng)在中央設(shè)立專門(mén)的區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)區(qū)域政策的制定與落實(shí)。當(dāng)前國(guó)家發(fā)改委下設(shè)的西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等過(guò)渡性機(jī)構(gòu)在專業(yè)性和獨(dú)立運(yùn)作能力上仍有不足。
第二，加大公共投資力度，重點(diǎn)改善落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。首先，要建設(shè)中西部地區(qū)內(nèi)部及其與東部地區(qū)間的交通、通信網(wǎng)絡(luò)，改善落后地區(qū)的區(qū)位條件，加速其與東部的一體化進(jìn)程，促使投資向中西部轉(zhuǎn)移；其次，應(yīng)該加大對(duì)教育科研事業(yè)的投入，提升當(dāng)?shù)厝肆Y本水平；最后，應(yīng)該重點(diǎn)投資其他關(guān)系民生的公共服務(wù)設(shè)施，如醫(yī)療服務(wù)、水電網(wǎng)絡(luò)等，改善落后地區(qū)的生活環(huán)境。
第三，完善轉(zhuǎn)移支付制度，著力平衡地區(qū)財(cái)政。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)力差距的主要手段。例如，德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)法人稅分配和聯(lián)邦特別撥款等手段實(shí)現(xiàn)州際稅收平衡；日本的制度則更突出縱向維度，通過(guò)中央的控制與分配，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力的均衡。我國(guó)當(dāng)前的縱向轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯缺陷，可以參照日本做出如下改進(jìn)：推進(jìn)因素法改革，利用科學(xué)公式計(jì)算地方收支，合理確定轉(zhuǎn)移支付金額；打破既得利益格局，逐步削減稅收返還力度，納入過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付；重視專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用，對(duì)落后地區(qū)的交通、教育、環(huán)保等進(jìn)行專項(xiàng)扶助。
第四，利用財(cái)政金融政策撬動(dòng)私人投資。除了財(cái)政投入，民間和海外資本也能為落后地區(qū)提供發(fā)展資金。為此，政府應(yīng)該采取傾斜性政策引導(dǎo)資本流向。例如，可以參照德國(guó)的做法，對(duì)在落后地區(qū)投資設(shè)廠或參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)提供專項(xiàng)投資補(bǔ)貼；也可以采用稅收優(yōu)惠的方式對(duì)投資于特定領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行稅收減免；還可以參照日本的做法，通過(guò)地區(qū)開(kāi)發(fā)銀行向投資者提供政策性優(yōu)惠貸款，鼓勵(lì)其參與落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。
第五，因地制宜，適度發(fā)展。并非所有地區(qū)都適合大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，應(yīng)該鼓勵(lì)各地方因地制宜實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)編制詳細(xì)的主體功能區(qū)規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。對(duì)于不適宜開(kāi)發(fā)的地區(qū)，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制以改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r，或通過(guò)移民政策將居民遷往更適宜發(fā)展的地區(qū)。
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