我國經(jīng)濟進入新常態(tài)之后，各地區(qū)由于發(fā)展階段、發(fā)展能力等不同，出現(xiàn)了明顯的區(qū)域分化。東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟增長降幅已明顯縮小，趨于穩(wěn)定回升。東北三省、內蒙、山西、河北等資源型、重化工業(yè)相對集中的地區(qū)是我國經(jīng)濟增速下降最早、轉型壓力仍較大的區(qū)域。西部多數(shù)省份經(jīng)濟增速下降較晚，但由于經(jīng)濟規(guī)模小，抗風險能力較低，是各種風險相對集中的地區(qū)。區(qū)域創(chuàng)新能力的差距是現(xiàn)階段出現(xiàn)區(qū)域分化的核心原因。部分地區(qū)存在嚴重的路徑依賴，改革探索的能動性不夠，以及公共服務的地區(qū)差距也在一定程度上加劇了區(qū)域分化?，F(xiàn)階段緩解區(qū)域分化的政策重點應為優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策，提升轉型滯后地區(qū)內生發(fā)展能力。推動地方競爭模式的轉變，建立新的激勵機制，鼓勵不同地區(qū)在推動轉型發(fā)展過程中的差異化探索。
　　
　　隨著國內經(jīng)濟下行壓力的不斷加大，各地都在積極采取措施，挖掘新的增長點，培育新的增長動力。但由于各地資源條件、產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展階段等因素的不同，所取得的成效存在著顯著差異，區(qū)域分化的趨勢日益突出，并引起社會廣泛關注。有觀點認為，區(qū)域分化是結構轉型過程中的必然現(xiàn)象，可以形成倒逼機制促進區(qū)域轉型，不需要政策干預。其實并不盡然，如果區(qū)域分化過于嚴重，優(yōu)勢地區(qū)對資源要素的虹吸效應就會加劇，劣勢地區(qū)的發(fā)展會進一步衰退，引發(fā)財政風險、社會風險、金融風險等疊加放大，經(jīng)濟轉型就更難推進，可能會陷入“發(fā)展困境”。因此，需要對現(xiàn)階段區(qū)域分化的原因、主要特征進行深入分析，并在此基礎上采取更有針對性的政策措施，防止區(qū)域分化“過快過大”，這樣才有利于在深化結構轉型的同時實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標。
　　
　　一、當前各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢
　　
　　(一)資源型、重化工業(yè)相對集中的地區(qū)是我國經(jīng)濟增速下降最早、轉型壓力依然較大的區(qū)域
　　
　　從近20年全國各地區(qū)經(jīng)濟增長的變化趨勢來看(如下圖所示)，東北三省、內蒙、山西、河北等地區(qū)的經(jīng)濟增速在2005年前后就出現(xiàn)了下降。其中，內蒙古降幅最為顯著，由2005年的23.8%降至2014年的7.8%。其次是東北地區(qū)，在2004—2014年期間經(jīng)濟增速大約下降6—7個百分點。山西經(jīng)濟增長波動最大，1999年、2009年都出現(xiàn)過大幅的下降。2014年，該地區(qū)的經(jīng)濟增長速度降至近20年以來的最低值(4.9%)，是全國增速最低的省份，大約下降了11個百分點。更需要重視的是，由于國際國內大宗商品的市場需求持續(xù)疲軟，這些地區(qū)經(jīng)濟增長下滑的態(tài)勢仍在加劇。如：吉林在2012至2014年期間下降了5.5個百分點，是全國同期降幅最大的地區(qū)。受此影響，地方財政收入增長緩慢，甚至出現(xiàn)了負增長。如：今年1—6月，遼寧地方財政預算收入累計負增長22.7%，黑龍江為負增長20.1%。表明上述地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)的轉型升級和新接替產(chǎn)業(yè)的培育都相對滯后，區(qū)域轉型尚未形成有效的動力支撐。
　　
　　(二)東部地區(qū)多數(shù)省市的經(jīng)濟增長降幅已明顯縮小，趨于穩(wěn)定回升
　　
　　從經(jīng)濟增長下降的時點來看，北京、長三角、珠三角等東部發(fā)達地區(qū)主要集中在2008年前后。其中：上海是東部10省(市)中經(jīng)濟增速降幅最大的地區(qū)，由2007年的15.2%降至2014年的7%。其次是北京，同期下降了約7.2個百分點。但從近三年的發(fā)展趨勢來看，這些地區(qū)經(jīng)濟增長下降明顯趨緩，北京、上海、浙江、廣東等地區(qū)的降幅都已在0.5個百分點以下，增長速度趨于穩(wěn)定。表明這些地區(qū)的轉型已基本完成，新的增長動力正在增強。天津與上述地區(qū)有所不同，其經(jīng)濟增速是在2012年才明顯下降，是東部省(市)中下降最晚的地區(qū)，這主要是由于天津較高的投資水平支撐了其較高的經(jīng)濟增長(天津近十年投資率的平均水平達到60%，近三年均超過70%)，但這種依靠密集資本投入、大規(guī)模投資所形成的增長動力已趨于減弱，需要進一步加快結構轉型。
　　
　　(三)西部地區(qū)多數(shù)省份的經(jīng)濟增速下降相對較晚，是多種風險相對集中的地區(qū)
　　
　　由于發(fā)展階段與東部地區(qū)不同，西部地區(qū)在大規(guī)模投資的拉動下，自2000年以來，經(jīng)濟一直保持著較高的增長速度，進入轉型階段的時點要明顯晚于東部發(fā)達地區(qū)。西部12省區(qū)市(內蒙古除外)的經(jīng)濟增速普遍是在2011年之后開始下降，但下降的速度要快于其他地區(qū)。如：四川、青海等地在2012 — 2014三年期間的降幅就超過了6個百分點。經(jīng)濟增長短期內過快下降，勢必會導致各種風險積聚擴大，加大化解的難度。此外，這些地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)結構單一，極易在轉型過程中出現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)的“空檔期”，產(chǎn)生較為嚴重的就業(yè)風險和財政風險。如：云南、青海、甘肅等地區(qū)虧損的工業(yè)企業(yè)數(shù)量所占比重均在40%左右。再加上，經(jīng)濟規(guī)模較小，抗風險能力相對較低，未來的轉型將面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。
　　
　　二、現(xiàn)階段出現(xiàn)區(qū)域分化的主要原因
　　
　　在上一發(fā)展階段，由于各地區(qū)地理區(qū)位、資源稟賦等條件的不同，以及國家實施的“非均衡”、傾斜性的區(qū)域發(fā)展政策等因素，我國地區(qū)之間曾出現(xiàn)過比較明顯的分化。與其相比，造成現(xiàn)階段區(qū)域分化的因素更加復雜多元，部分原因是由于國家宏觀經(jīng)濟增速下降、市場需求結構調整和產(chǎn)能過剩等因素傳導所致，更深層次的原因是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式和路徑的選擇與更高發(fā)展階段的要求不相適應。具體體現(xiàn)在以下三個方面：
　　
　　一是區(qū)域創(chuàng)新能力的差距是現(xiàn)階段區(qū)域分化的核心原因。對比我國不同地區(qū)的轉型情況，可以發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新能力較強的東部發(fā)達地區(qū)轉型明顯要領先于中西部欠發(fā)達地區(qū)。經(jīng)濟增長出現(xiàn)降幅較大，或者是下降趨勢一直沒有得到緩解的地區(qū)，多是那些“創(chuàng)新”能力較弱的地區(qū)。如：我國經(jīng)濟增速下降持續(xù)時間最長的內蒙古，2013年的研發(fā)投入強度僅為0.7%，比全國平均水平低了1.4個百分點。再如，云南、貴州、甘肅等轉型相對滯后的地區(qū)，2013年，其研發(fā)經(jīng)費都不足80億元，僅相當于江蘇、廣東等發(fā)達省份的5%左右，研發(fā)人員全時當量相當于江蘇、廣東等發(fā)達省份的3%左右。有效發(fā)明專利數(shù)的差距更加顯著，如貴州僅相當于廣東的2%。過低的創(chuàng)新能力不僅限制了這些地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級，在承接新技術、新產(chǎn)業(yè)方面，也往往由于技術能力、配套的創(chuàng)新要素條件不具備而難以落地，無法及時有效的形成新的增長動力，直接導致地區(qū)經(jīng)濟增長過快下滑，是結構轉型長期難以推進的首要原因。
　　
　　二是長期形成的區(qū)域發(fā)展差距，尤其是公共服務水平的差距，在一定程度上也加劇了現(xiàn)階段的區(qū)域分化。由于發(fā)展階段的變化，不僅東部發(fā)達地區(qū)需要向創(chuàng)新驅動轉型，中西部地區(qū)也很難再依靠大規(guī)模的要素投入、低附加值行業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)穩(wěn)定的經(jīng)濟增長，同樣需要提高勞動生產(chǎn)率，發(fā)展更多技術水平高、附加值高的新產(chǎn)業(yè)。但由于長期以來形成的發(fā)展差距，尤其是公共服務方面，以及與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關的基礎條件差距過大，使得這些地區(qū)不僅難以吸引外部的創(chuàng)新要素流入，本地的人才、資本流出的趨勢還在加強。最為突出的就是我國東北地區(qū)，部分城市教育、科研機構等行業(yè)的就業(yè)人數(shù)連年下降。另外，由于以互聯(lián)網(wǎng)和智能制造為核心的新興產(chǎn)業(yè)在本質上具有較強的網(wǎng)絡積聚效應，先發(fā)地區(qū)在新的區(qū)域競爭環(huán)境下，利用其技術、資本、人才等先發(fā)優(yōu)勢會聚集更多優(yōu)質要素資源。劣勢地區(qū)的轉型發(fā)展會由于無法及時獲得必要的資源要素而受到限制，導致區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的差距被進一步拉大。
　　
　　三是部分地區(qū)存在著較為突出的路徑依賴，改革探索的能動性不夠。對于一些中西部地區(qū)，經(jīng)過上一輪大規(guī)模要素投入的發(fā)展階段之后，在勞動力、產(chǎn)業(yè)資本、產(chǎn)業(yè)技術等方面積累形成了一定規(guī)模的“地區(qū)財富”，而這些“地區(qū)財富”與新產(chǎn)業(yè)新技術發(fā)展的要求還具有相當?shù)牟罹?，具有較大的“沉沒成本”，成為新時期推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和多元化發(fā)展的障礙之一，已影響到一個地區(qū)未來發(fā)展的決策，是造成轉型滯后地區(qū)發(fā)展路徑被鎖定的重要因素。另外，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境出現(xiàn)了諸多新的變化，包括：新的生產(chǎn)組織模式和商業(yè)模式，區(qū)域一體化的加速等。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的不確定性因素越來越多，無論是政府還是企業(yè)家在決策時都要面臨著各種各樣的風險。這在某種程度上也造成了地方發(fā)展的“迷茫”，仍將“轉型”寄希望于上級政府的“項目或者政策扶持”，探索創(chuàng)新的積極性未得到有效發(fā)揮。
　　
　　三、加快地區(qū)轉型發(fā)展，防止區(qū)域分化加劇的政策措施
　　
　　現(xiàn)階段的區(qū)域分化正處于我國整體經(jīng)濟由高速增長向中低速增長、由大規(guī)模投資驅動向創(chuàng)新驅動發(fā)展的轉型時期，具有與上一階段的區(qū)域分化顯著不同的特征，對區(qū)域自身發(fā)展能力和制度條件都有更高的要求，區(qū)域分化的緩解具有相當?shù)钠D巨性和長期性。在此過程中，既要防止部分地區(qū)因經(jīng)濟增速的過快下滑和風險的日漸突出而失去轉型的動力，回歸“發(fā)展老路”；又要積極探索，針對不同地區(qū)的問題采取分類政策，加強落后地區(qū)發(fā)展能力建設。具體建議如下：
　　
　　第一，將創(chuàng)新資源的優(yōu)化布局納入到國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略之中，加強轉型滯后地區(qū)的創(chuàng)新能力建設。“創(chuàng)新”既是現(xiàn)階段我國區(qū)域之間出現(xiàn)明顯分化的重要原因，也是加快被分化地區(qū)轉型發(fā)展，防止區(qū)域分化趨勢加劇的關鍵途徑。但在市場機制作用下，創(chuàng)新要素不僅像其他要素一樣，會自然流向具有領先優(yōu)勢的地區(qū)，而且比一般的生產(chǎn)要素具有更加顯著的空間集聚性。在此作用下，不同地區(qū)創(chuàng)新能力的差距會隨之擴大，并逐步傳導到經(jīng)濟發(fā)展領域，造成區(qū)域發(fā)展差距的拉大。因此，在向創(chuàng)新驅動轉型的過程中，需要將創(chuàng)新資源的優(yōu)化布局納入國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展總體戰(zhàn)略之中，這是有效控制區(qū)域分化的關鍵舉措之一。包括：一是采取必要的傾斜性政策，對轉型滯后地區(qū)的創(chuàng)新活動加大財政支持力度。改善其開展創(chuàng)新活動的基礎設施條件，如信息通訊設施、科研設施等，促進這些地區(qū)能夠與其他地區(qū)的創(chuàng)新實現(xiàn)鏈接，融入到國家創(chuàng)新網(wǎng)絡體系之中。對于新技術、新產(chǎn)品、創(chuàng)新人才的引進要給予必要的政策支持，以盡快提高其內生的發(fā)展能力。二是加強國家重大研發(fā)項目在區(qū)域層面的統(tǒng)籌布局和創(chuàng)新資源的整合。結合不同地區(qū)轉型的內在需求和資源條件，對接國家生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，建立地區(qū)分工合作體系，推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，充分發(fā)揮創(chuàng)新能力較強地區(qū)的輻射效應，有力帶動落后地區(qū)的轉型。
　　
　　第二，積極推動地方競爭模式的轉變，加強區(qū)域之間的分工合作。在現(xiàn)有區(qū)域競爭模式下，地方和地方之間更多是以經(jīng)濟增長和地方短期利益為核心的同質、惡性競爭。在工業(yè)化中前期，主要是圍繞資源、政策等要素競爭，落后地區(qū)可以利用本地區(qū)的資源優(yōu)勢參與競爭。當經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，地區(qū)之間要圍繞更高價值的“創(chuàng)新資源”進行競爭，落后地區(qū)就處于明顯的競爭劣勢地位。結果必然是發(fā)達地區(qū)的虹吸效應越來越強，落后地區(qū)創(chuàng)新能力越來越弱，陷入發(fā)展的惡性循環(huán)之中。這就是我們所觀察到的，發(fā)達地區(qū)的轉型往往要快于欠發(fā)達地區(qū)的原因之一。因此，改變當前地方競爭模式，加強區(qū)域之間的分工合作，是現(xiàn)階段防止區(qū)域分化加劇必須要采取的措施之一。否則，區(qū)域之間的分化很難真正得到緩解。具體包括：一是要加強國家層面對財政資金、創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌力度，減少地區(qū)之間不必要的競爭，推動不同地區(qū)針對不同產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈開展分工合作，使各地區(qū)的潛在優(yōu)勢都能充分釋放，實現(xiàn)共同發(fā)展。二是要加快優(yōu)質公共服務資源向欠發(fā)達地區(qū)的布局，縮小地區(qū)之間公共服務水平的差距。大力推廣基于互聯(lián)網(wǎng)技術的區(qū)域性公共服務共享平臺的建設，加快解決養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險跨地區(qū)的轉移接續(xù)，引導資本、人才等要素向欠發(fā)達地區(qū)的流動，使其內在的發(fā)展能力能夠得到有效提升。三是在理順中央地方權責關系的基礎上，加快推進財稅體制的改革，為地區(qū)之間建立穩(wěn)固長效的合作機制創(chuàng)造制度條件，核心是要在地區(qū)之間建立資源共享、利益分享的機制。
　　
　　第三，加強風險防控應是現(xiàn)階段應對區(qū)域分化的重點。這一輪區(qū)域分化正處于國際國內經(jīng)濟下行壓力都明顯加大的宏觀背景下，有些地區(qū)經(jīng)濟增速下降已持續(xù)近十年，近期又有部分地區(qū)經(jīng)濟增長出現(xiàn)了大幅下降。與此同時，經(jīng)過上一階段的大規(guī)模投資發(fā)展階段，我國多數(shù)地區(qū)的地方債務快速增長，并到了償還的高峰期，債務風險更加凸顯。在這種情況下，企業(yè)經(jīng)營風險、就業(yè)風險、財政風險、金融風險就會疊加擴大，需要及時采取措施加以應對。包括：在完善社會保障政策的前提下，實施更加行之有效的就業(yè)政策。加大對落后地區(qū)包括職業(yè)教育學校、企業(yè)等各類機構在內的勞動力技術培訓的財政支持力度，提高勞動者技能，著力解決技術性失業(yè)的問題；借助信息化技術，提高勞動力市場效率，改善就業(yè)信息服務、就業(yè)指導，促進勞動力外遷就業(yè)等，防止出現(xiàn)區(qū)域集中性的就業(yè)風險，影響社會穩(wěn)定。要針對財政收入持續(xù)負增長的地區(qū)(如東北三省、山西等)加強風險防控。防止在轉型過程中，因地方缺乏穩(wěn)定的財政收入，政府提供基本公共服務的財政支出能力明顯下降，造成該地區(qū)居民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等不能及時兌付，出現(xiàn)新的社會不穩(wěn)定因素。應盡快在條件具備的地區(qū)推進社會保障的省級統(tǒng)籌，提高社保基金的利用效率和抗風險能力。加快推進地方融資方式的改革創(chuàng)新，積極探索地方債務的化解。積極開展碳金融試點，試點發(fā)行具有特定收益用途的綠色債券，這樣既可以拓寬地方政府轉型發(fā)展的融資渠道，也可以形成一種約束激勵機制，引導地方經(jīng)濟向低碳綠色方向轉型。
　　
　　第四，建立新的激勵機制，鼓勵不同地區(qū)在推動轉型發(fā)展過程中的差異化探索。對不同地區(qū)而言，發(fā)展的基礎條件和能力不同，轉型過程中遇到的問題和困難不同，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的轉型路徑也不可能完全一致。落后地區(qū)不可能再像上一發(fā)展階段，通過產(chǎn)業(yè)模仿、基礎設施投資等實現(xiàn)趕超發(fā)展，更需要發(fā)揮地方政府的能動性，鼓勵各地區(qū)在新支柱產(chǎn)業(yè)的培育、基本公共服務、創(chuàng)新、土地利用等不同領域進行差異化的探索，尋找到更加適合于本地區(qū)實際情況的發(fā)展路徑，來推動本地區(qū)的轉型發(fā)展。但是在新的發(fā)展階段，經(jīng)濟活動的復雜性和不確定性顯著提高，意味著改革探索的風險也在加大，尤其是那些產(chǎn)業(yè)結構單一、抗風險能力相對較低的資源型地區(qū)，更容易出現(xiàn)“創(chuàng)新畏難”。這就需要構建更加寬容的改革環(huán)境，建立以“創(chuàng)新”“生產(chǎn)率提升”為核心的激勵機制。對一些需要突破現(xiàn)行法律，但修改法律短期內條件又不具備的改革探索，也要積極開展地區(qū)試點，激發(fā)地方政府探索創(chuàng)新的活力。