開發(fā)區(qū)(含高新區(qū))作為改革開放的先導區(qū)和體制機制創(chuàng)新的實驗區(qū)，30年來取得的成就舉世矚目。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發(fā)區(qū)法律主體地位不明確，職能權(quán)限不到位，優(yōu)惠政策被沖銷，簡政放權(quán)不落實，審批隱性門檻多，社會管理負擔重，舊體制回歸趨向明顯，開發(fā)區(qū)機構(gòu)設置和編制管理不夠規(guī)范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費，人事人才機制僵化等等。研究解決好這些問題，對于落實黨的十八大及三中、四中全會和十二屆全國人大三次會議精神，全面深化改革，進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的排頭兵和引領(lǐng)、示范作用，有著重要的現(xiàn)實意義。
　　
　　目前，山東省共有省級以上經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)161個，其中國家級15個；省級以上高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)20個，其中國家級10個。開發(fā)區(qū)財政收入約占全省的40%,國內(nèi)生產(chǎn)總值和外貿(mào)進出口總額均占全省的50%以上。
　　
　　但經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，開發(fā)區(qū)在體制、機制方面的障礙越來越多，嚴重制約開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型升級，亟需加快推進開發(fā)區(qū)體制機制改革。
　　
　　一、開發(fā)區(qū)行政管理體制機制創(chuàng)新遇到的新問題
　　
　　(一)法律地位不明確，職能權(quán)限不到位。開發(fā)區(qū)管委會是地方政府的派出機構(gòu)，不是一級行政執(zhí)法主體，不具備相應的法律地位和執(zhí)法權(quán)限，因而不能進行合法的行政管理和行政執(zhí)法。由于缺乏法律保障，開發(fā)區(qū)管委會的體制、機制、政策缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，極大影響了執(zhí)法效能。特別是，在深入貫徹落實十八屆四中全會全面推進依法治國基本國策的大背景下，開發(fā)區(qū)行政管理、行政執(zhí)法于法無據(jù)的問題更為突出。
　　
　　(二)簡政放權(quán)難落實，審批隱形門檻多。一方面，開發(fā)區(qū)原有的土地開發(fā)利用管理、項目審批、環(huán)境保護管理等權(quán)限被相繼收回；另一方面，按簡政放權(quán)要求應下放給開發(fā)區(qū)管委會的關(guān)鍵權(quán)力又往往不到位、不落實，含金量不高，不配套、不管用，導致開發(fā)區(qū)管委會的行政審批、行政執(zhí)法和行政處罰等職能權(quán)限嚴重缺位，自主權(quán)受到嚴重制約，大部分審批事項仍需到上級不同的行政部門分別報批辦理。
　　
　　(三)社會管理負擔繁重，舊體制回歸趨向明顯。過去開發(fā)區(qū)的職能主要集中在土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務等經(jīng)濟工作方面，如今還面臨居民服務、流動人口管理、計劃生育、文教衛(wèi)生、勞動就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會治安、民兵武裝等大量社會公共服務事項，開發(fā)區(qū)已不再是單純的經(jīng)濟功能區(qū)，管理職能全能化趨勢明顯，普遍出現(xiàn)向“大而全”舊體制回歸趨勢。開發(fā)區(qū)不是一級政府，卻要承擔政府的許多功能。
　　
　　(四)開發(fā)區(qū)的設置和機構(gòu)編制管理不規(guī)范。一些開發(fā)區(qū)在管理體制、內(nèi)部機構(gòu)規(guī)格、編制核定和使用、領(lǐng)導干部配備等方面標準不統(tǒng)一，存在機構(gòu)設置編制管理不科學、不規(guī)范和隨意性強等問題。一些開發(fā)區(qū)為完成繁重的行政管理、社會管理和公共服務等任務，不得不加大事業(yè)編制核定數(shù)量或者聘用大量編外人員。
　　
　　(五)先行先試與依法行政存在矛盾沖突。雖然各地開發(fā)區(qū)在體制機制創(chuàng)新上進行了諸多探索，但涉及到一些具體改革的操作上，遇到的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據(jù)”,體制改革創(chuàng)新難有重大突破，開發(fā)區(qū)作為體制機制“試驗田”、“排頭兵”的作用很難得到充分發(fā)揮。
　　
　　(六)人事、人才機制僵化。目前開發(fā)區(qū)引才育才、選人用人政策機制還比較僵化，收入分配薪酬激勵機制不夠靈活，生產(chǎn)要素按貢獻參與分配體現(xiàn)不夠；各類人才都存在培訓不足、交流不夠、業(yè)務能力提升較慢的問題；開發(fā)區(qū)企業(yè)難以引進、留住高端管理人才和科技人才；管理人員混編嚴重，考核難以規(guī)范。
　　
　　二、依法推進管理體制改革，再造開發(fā)區(qū)發(fā)展新優(yōu)勢
　　
　　(一)推動開發(fā)區(qū)法律體系建設，明確開發(fā)區(qū)的功能定位。按照黨的十八屆四中全會《決定》關(guān)于深入推進依法行政、職責法定、法無授權(quán)不可為的有關(guān)要求，應盡快從國家層面制定《開發(fā)區(qū)法》，從法律上明確開發(fā)區(qū)的行政主體地位及組織管理體系、主要管理職能、基本管理權(quán)限，明確其行政管理、行政執(zhí)法主體資格，理順開發(fā)區(qū)與建成區(qū)行政管理體制的關(guān)系。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，應加快推進省級和有立法權(quán)的市級的開發(fā)區(qū)立法步伐，制定出臺省級《開發(fā)區(qū)條例》。通過國家法律和地方性法規(guī)的形式對開發(fā)區(qū)的功能定位、發(fā)展方向、管理體制、運行機制、設立撤銷等予以明確，確保開發(fā)區(qū)在法制軌道上健康發(fā)展。
　　
　　(二)推行權(quán)力清單制度，加大政府權(quán)力的下放力度。一是加快推進各級行政審批制度改革，加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單制度，積極推進各級政府加快轉(zhuǎn)變政府職能，加大政府行政權(quán)力的取消和下放力度。對有條件的地方，可參照自貿(mào)區(qū)做法，賦予國家級開發(fā)區(qū)管委會區(qū)域統(tǒng)籌管理權(quán)，集中行使行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)，或參照天津濱海新區(qū)的做法，在開發(fā)區(qū)設立行政審批局和綜合執(zhí)法局，解決目前規(guī)章委托執(zhí)法方式所帶來的名義主體多、權(quán)責不一致等問題。二是加快推進各級行政審批和政務服務平臺建設，積極推行網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批和集中審批，盡快建立完善全省統(tǒng)一的行政審批和政務服務平臺，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率。三是完善財政保障體制，加大財政支持力度。
　　
　　(三)規(guī)范開發(fā)區(qū)設置和機構(gòu)編制管理，建立開發(fā)區(qū)退出機制。嚴格規(guī)范經(jīng)濟開發(fā)區(qū)機構(gòu)編制管理，嚴禁超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導干部，嚴禁超限額、超規(guī)格設立工作機構(gòu)。要以資源稟賦、發(fā)展前景、貢獻評估、環(huán)保狀況為主要標準，制定嚴格的開發(fā)區(qū)設立、升級門檻和末位淘汰退出機制，使各級開發(fā)區(qū)都不能只進不出，只升不降，增強開發(fā)區(qū)的危機意識和發(fā)展動力。
　　
　　(四)探索同型經(jīng)濟區(qū)管理體制整合模式，解決同質(zhì)惡性競爭和行政資源浪費問題。有必要進行體制整合?？梢試L試打破行政壁壘，對這些稱謂不同、功能相近的經(jīng)濟區(qū)域，采取多區(qū)通用的行政管理模式，撤并、整合職能相同、相近的行政管理部門，營造區(qū)域內(nèi)簡明、便利、通用、高效的體制機制環(huán)境，形成完整統(tǒng)一的項目招商等行政審批、行政管理的政策體系和管理合力，從體制機制上避免經(jīng)濟行為的同質(zhì)化惡性競爭。
　　
　　(五)既要積極推進中介社會組織改革和發(fā)展，又要解決隱形門檻過多過濫問題。政府有關(guān)部門要加強對行業(yè)協(xié)會和中介組織的監(jiān)管，引導行業(yè)管理組織制定行業(yè)的執(zhí)行準則、技術(shù)標準和職業(yè)道德、質(zhì)量監(jiān)督等制度，保證投資服務、人才招聘、勞動就業(yè)、財會、法律、社會保障等社會中介服務組織健康有序發(fā)展，使其更好地承接和履行開發(fā)區(qū)有關(guān)事務性職能，使管委會從繁重的事務中解脫出來，專心致志搞好經(jīng)濟開發(fā)，真正實現(xiàn)“小政府、大中介”、“小管理、大服務”的建設目標。同時，有關(guān)部門要加大對區(qū)內(nèi)各中介社會組織的監(jiān)管力度，定期組織專項檢查。
　　
　　(六)創(chuàng)新干部人事管理制度。積極探索“全員聘任、績效考核、按崗定薪”的開發(fā)區(qū)靈活用人機制。建設干部人才管理改革試驗區(qū)，面向國內(nèi)外選拔高層次人才，建設干部人事制度改革先行先試的試驗區(qū)和“人才特區(qū)”。
　　
　　(七)運用法治思維和法治方式深化改革，處理好先行先試與依法行政的矛盾。如何平衡改革的“破”與法治的“立”之間的關(guān)系，這是開發(fā)區(qū)行政體制機制創(chuàng)新“先行先試”與“依法行政”無法回避的一個問題。以往抓改革，“改革先行，待成果顯現(xiàn)、條件成熟后，以法律的形式將改革成果固定下來”,在法律體系不健全的歷史情況下，這種先破后立的改革，有利于解除人們思想觀念上的束縛，打破陳舊的條條框框，有效地推進改革。但目前我們已經(jīng)進入新的全面依法治國的歷史時期，改革面臨的形勢和任務發(fā)生了深刻變化，如果為了追求改革進度而忽視了法治要求，在沒有法律根據(jù)，甚至與法律明文規(guī)定相悖的情況下進行所謂“良性違法”、“先行先試”,在改革的程序上“搞變通”、“走捷徑”,就有悖于法治理念和法治精神，必然寸步難行，陷入違法困境。因此，開發(fā)區(qū)行政管理體制機制創(chuàng)新，法治必須先行。開發(fā)區(qū)作為一種特殊的區(qū)域類型，其行政管理、行政執(zhí)法必須于法有據(jù)，師出有名；只有在憲法和法律的框架內(nèi)，才可以根據(jù)新形勢下開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，在體制機制方面進行大膽的改革創(chuàng)新，建立健全權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的開發(fā)區(qū)依法行政新體制，使開發(fā)區(qū)在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上更好地開展工作。對那些需要得到法律授權(quán)的重要改革措施，必須按法定程序進行，不能超前推進，確保每一次先行先試都嚴格遵循程序規(guī)則，每一步改革創(chuàng)新都符合依法行政要求，都在法治軌道上推進。
　　
　　(八)適時啟動行政區(qū)與功能區(qū)“政區(qū)合一”的開發(fā)區(qū)管理體制改革。目前開發(fā)區(qū)單一的管委會管理模式在一些地方已基本完成其過渡性使命，需要對新形勢下開發(fā)區(qū)管理體制進行新的頂層設計，可借鑒上海浦東、天津濱海、青島西海岸等國家級新區(qū)的做法，在具備條件和避免向舊體制回歸的前提下，研究推出“行政區(qū)+功能區(qū)”相結(jié)合的管理體制，為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型升級，開辟發(fā)展新路，提供體制保障。