編者注：本文系《2017至2024年美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策的有效性研究》第三章第二節(jié)內(nèi)容。

2018年FIRRMA的實(shí)施導(dǎo)致中國(guó)通過FDI獲取美國(guó)技術(shù)的渠道急劇減少。除了通過FIRRMA，美國(guó)政府還通過立法和其他政策來多元化美國(guó)供應(yīng)鏈并限制中國(guó)獲取先進(jìn)技術(shù)。我們通過五個(gè)具體產(chǎn)品和材料的案例研究（多晶硅、鋰、石墨、稀土和先進(jìn)半導(dǎo)體及半導(dǎo)體制造設(shè)備）展示了政策的多樣性和相對(duì)有效性。在每個(gè)案例研究中，我們都評(píng)估了使美國(guó)供應(yīng)鏈多元化或限制中國(guó)獲取先進(jìn)技術(shù)的努力的有效程度。

案例研究1:多晶硅

多晶硅是高純度、結(jié)晶化的硅，是生產(chǎn)太陽(yáng)能電池的關(guān)鍵材料，太陽(yáng)能電池板就是由這些太陽(yáng)能電池組成的。通過將冶金級(jí)硅（來自石英巖）加工到更高純度，隨后多晶硅被熔化成錠，切割成晶圓，再加工成太陽(yáng)能電池。除用于太陽(yáng)能電池以外，多晶硅也用于生產(chǎn)半導(dǎo)體。

全球市場(chǎng)份額格局

過去十年間，中國(guó)已成為全球最大的多晶硅生產(chǎn)國(guó)。在此期間，由于太陽(yáng)能電池板產(chǎn)量的增長(zhǎng)，全球?qū)Χ嗑Ч璧男枨蠹ぴ觥?012年，中國(guó)生產(chǎn)的光伏級(jí)多晶硅占全球產(chǎn)量的30%，到2021年中國(guó)占據(jù)的市場(chǎng)份額已達(dá)到80%。2022年，按產(chǎn)量排名前十的多晶硅公司中有七家為中國(guó)企業(yè)（表3.1）。

中國(guó)的政策

在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初，中國(guó)大部分多晶硅是從歐洲和美國(guó)進(jìn)口的。然而，在實(shí)施第11個(gè)五年計(jì)劃（2006年至2011年）之后，中國(guó)政府向從事多晶硅生產(chǎn)及其他太陽(yáng)能電池板供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的中國(guó)企業(yè)提供補(bǔ)貼。中國(guó)企業(yè)還與歐洲公司簽訂了技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，學(xué)習(xí)如何加工高純度硅。因此，中國(guó)企業(yè)逐漸增加了產(chǎn)量并主導(dǎo)了全球多晶硅市場(chǎng)。

2014年，中國(guó)政府調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國(guó)的補(bǔ)貼政策導(dǎo)致中國(guó)制造商“遭受了重大損害”,于是中國(guó)對(duì)從美國(guó)和韓國(guó)進(jìn)口的多晶硅征收反傾銷稅——此舉是圍繞太陽(yáng)能電池板供應(yīng)鏈的更廣泛貿(mào)易沖突的一部分。中國(guó)對(duì)進(jìn)口多晶硅征收關(guān)稅以及中國(guó)多晶硅生產(chǎn)成本的下降（在很大程度上得益于中國(guó)政府的補(bǔ)貼）導(dǎo)致了美國(guó)公司Hemlock Semiconductor（由美國(guó)康寧公司和信越化工合資）在全球市場(chǎng)份額的丟失。Hemlock在1994年至2011年曾是全球多晶硅市場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者，但在2013年之后其全球市場(chǎng)份額急劇下降。

除了擴(kuò)大多晶硅的生產(chǎn)產(chǎn)能，中國(guó)政府還支持了石英石礦的開發(fā)和擴(kuò)建。盡管美國(guó)、巴西和挪威也有大量的石英石儲(chǔ)備，世界上許多活躍的石英石礦都位于中國(guó)。

美國(guó)的政策回應(yīng)

全球太陽(yáng)能行業(yè)產(chǎn)能在過去10年里在中國(guó)的集中（趨勢(shì)）引起了美國(guó)制造商和美國(guó)官員對(duì)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。美國(guó)太陽(yáng)能企業(yè)們推動(dòng)在中國(guó)以外地區(qū)增加多晶硅的生產(chǎn)產(chǎn)能，認(rèn)為“一個(gè)不那么集中的供應(yīng)鏈將更具韌性、排放更少的碳，并繞過被指控使用強(qiáng)制勞動(dòng)的公司。”

作為針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)以及針對(duì)美國(guó)公司丟失全球市場(chǎng)份額的回應(yīng)，2012年奧巴馬政府對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能板和其他太陽(yáng)能設(shè)備征收關(guān)稅。2018年，特朗普政府對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能設(shè)備征收額外關(guān)稅，拜登政府延長(zhǎng)了這些關(guān)稅（同時(shí)設(shè)置了一些豁免條款）。

美國(guó)當(dāng)局還通過了立法解決了中國(guó)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為的另一個(gè)來源。長(zhǎng)期以來，中國(guó)多晶硅制造商在新疆維吾爾自治區(qū)使用強(qiáng)迫勞動(dòng)，從而降低了勞動(dòng)力成本。例如，合盛硅業(yè)的兩個(gè)工廠已經(jīng)被CNN確定為維吾爾人的拘留中心。勞工部估計(jì)，全球多晶硅產(chǎn)量的“近一半”來自中國(guó)的新疆地區(qū)，大約有10萬維吾爾人和其他少數(shù)民族“在被關(guān)進(jìn)再教育營(yíng)后，可能在強(qiáng)迫勞動(dòng)的條件下工作”。

《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法》于2021年12月在國(guó)會(huì)通過并于2022年6月生效。該法律禁止所有在新疆維吾爾自治區(qū)全部或部分生產(chǎn)的商品進(jìn)入美國(guó)，理由是這些商品可能使用強(qiáng)迫勞動(dòng)生產(chǎn)。多晶硅是少數(shù)被指定為“高優(yōu)先級(jí)”執(zhí)法行業(yè)的產(chǎn)品之一。拜登政府在2021年以使用強(qiáng)制勞動(dòng)為由禁止從合盛硅業(yè)進(jìn)口其他太陽(yáng)能材料。

美國(guó)對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能電池板供應(yīng)鏈控制的回應(yīng)，不僅限于關(guān)稅和針對(duì)強(qiáng)制勞動(dòng)的立法。2022年《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act, “IRA”）為在美國(guó)生產(chǎn)的太陽(yáng)能電池板及其子組件（含太陽(yáng)能級(jí)多晶硅）提供稅收抵免。國(guó)會(huì)估計(jì)，清潔能源生產(chǎn)要素（包括風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽(yáng)能電池板及其組件、電動(dòng)汽車的電池和電力網(wǎng)，以及相關(guān)的礦產(chǎn)開采和加工）的稅收抵免將在法案實(shí)施后的十年內(nèi)達(dá)到300多億美元。IRA還包括使用清潔能源發(fā)電的稅收優(yōu)惠措施，這一措施正在推動(dòng)更多太陽(yáng)能項(xiàng)目的安裝。根據(jù)IRA,美國(guó)政府還在向制造清潔能源相關(guān)組件的新工廠的投資建設(shè)提供貸款擔(dān)保。

美國(guó)政策措施的有效性

無論是關(guān)稅還是針對(duì)新疆強(qiáng)迫勞動(dòng)的立法，似乎都沒有對(duì)中國(guó)在多晶硅行業(yè)的主導(dǎo)地位產(chǎn)生重大影響。盡管現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)過早，但《通脹削減法案》可能會(huì)通過擴(kuò)大美國(guó)本土供應(yīng)鏈和美國(guó)的生產(chǎn)規(guī)模來減少中國(guó)在多晶硅供應(yīng)鏈中的份額。

分析師們認(rèn)為，美國(guó)關(guān)稅尚未產(chǎn)生預(yù)期的效果——即通過保護(hù)美國(guó)制造商免受中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的沖擊來提振本土太陽(yáng)能電池和太陽(yáng)能板產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。相反，這些關(guān)稅似乎增加了美國(guó)大型光伏電站的建設(shè)成本。有些人認(rèn)為，在2012年之前的實(shí)施關(guān)稅本可以通過阻止中國(guó)政府的補(bǔ)貼而產(chǎn)生更顯著的影響，但自那一年之后就太晚了。“在廉價(jià)的中國(guó)硅太陽(yáng)能板的沖擊下，無論是美國(guó)的傳統(tǒng)太陽(yáng)能板制造商還是由風(fēng)投資金投資的致力于開發(fā)新太陽(yáng)能技術(shù)的硅谷初創(chuàng)公司都失敗了，”一位分析師在2018年寫道。有證據(jù)表明，關(guān)稅（因素）提升了在美國(guó)國(guó)內(nèi)組裝太陽(yáng)能板的工廠數(shù)量（使用進(jìn)口太陽(yáng)能電池），但這些大多是小規(guī)模產(chǎn)能工廠，并不能滿足美國(guó)的需求。大多數(shù)美國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)團(tuán)體反對(duì)征收這些關(guān)稅，他們認(rèn)為“已有超過十年的證據(jù)表明加征關(guān)稅并沒有推動(dòng)美國(guó)的太陽(yáng)能制造行業(yè)發(fā)展”。

《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法》并未對(duì)中國(guó)多晶硅的全球銷售產(chǎn)生重大影響。據(jù)報(bào)道，為響應(yīng)《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法》,中國(guó)太陽(yáng)能公司正在劃分其供應(yīng)鏈，“為美國(guó)建立一條“零新疆要素”的產(chǎn)線，同時(shí)繼續(xù)從該地區(qū)的工廠向其他全球客戶供貨。”面向美國(guó)的供應(yīng)鏈占中國(guó)太陽(yáng)能行業(yè)總產(chǎn)量的7%至14%。由于中國(guó)公司將新疆的金屬硅用作生產(chǎn)多晶硅的原料，因此即使是位于新疆以外的中國(guó)公司也可能使用由強(qiáng)迫勞動(dòng)制造的組件。針對(duì)美國(guó)的特殊供應(yīng)鏈采購(gòu)來自美國(guó)和德國(guó)公司生產(chǎn)的多晶硅，這為中國(guó)以外的多晶硅供應(yīng)鏈創(chuàng)造了一個(gè)高價(jià)市場(chǎng)。進(jìn)口禁令似乎確實(shí)對(duì)硅料市場(chǎng)份額產(chǎn)生了一定影響。2020年，新疆生產(chǎn)的多晶硅占全球多晶硅產(chǎn)量的45%左右，但到2022年這一份額下降到35%。

由于源自非中國(guó)地區(qū)的多晶硅供應(yīng)足以滿足美國(guó)的市場(chǎng)需求，這些措施似乎并未對(duì)中國(guó)在新疆的國(guó)家政策和勞動(dòng)實(shí)踐產(chǎn)生重大影響?？赡苄枰渌饕M(jìn)口國(guó)也通過類似的法律，才能對(duì)新疆在全球多晶硅市場(chǎng)的份額產(chǎn)生重大影響。例如，歐盟于2024年4月通過立法，禁止進(jìn)口由強(qiáng)迫勞動(dòng)制成的產(chǎn)品。

據(jù)報(bào)導(dǎo)，自從IRA通過以來，已經(jīng)“刺激了數(shù)百億美元對(duì)清潔技術(shù)的投資。”Hemlock Semiconductor 和 Wacker Chemie AG公司正在增加多晶硅的生產(chǎn)，而REC Silicon公司已重新啟動(dòng)了華盛頓州摩西湖的一家工廠。Hemlock Semiconductor 和 Wacker Chemie AG公司的多晶硅用于半導(dǎo)體，而REC硅公司生產(chǎn)的多晶硅用于太陽(yáng)能電池板。盡管從2022年8月至2023年7月，已有52個(gè)新的國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能電池工廠開工建設(shè),美國(guó)太陽(yáng)能電池板組裝商仍然面臨挑戰(zhàn)，因?yàn)橹袊?guó)制造商已將組裝業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到柬埔寨、馬來西亞、越南和泰國(guó)。這些組裝業(yè)務(wù)（轉(zhuǎn)移）將價(jià)格同比降低了50%（即2022年與2023年相比），使得美國(guó)的太陽(yáng)能電池板組裝企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。盡管IRA幫助了半導(dǎo)體多晶硅的制造商，但美國(guó)企業(yè)與中國(guó)太陽(yáng)能電池和太陽(yáng)能模組制造商的競(jìng)爭(zhēng)將非常困難，因而由美國(guó)太陽(yáng)能電池板企業(yè)產(chǎn)生的本土多晶硅需求可能相對(duì)有限。

案例研究2:鋰和鋰離子電池

鋰是一種柔軟的銀白色、易燃的堿性金屬，是周期表中密度最小的金屬。它用于空氣凈化、冶金、陶瓷、玻璃、制藥、聚合物和電池。鋰被認(rèn)為是一種關(guān)鍵礦物，因?yàn)樗强沙潆婁囯x子電池的關(guān)鍵組成部分。鋰離子電池比其他可充電電池更節(jié)能，壽命更長(zhǎng)。它們被用于便攜式消費(fèi)電子產(chǎn)品、電網(wǎng)級(jí)儲(chǔ)能設(shè)備、航空航天設(shè)備和電動(dòng)汽車等產(chǎn)品。近年來，隨著電動(dòng)汽車銷售的激增，鋰的消費(fèi)量急劇上升。2023年，鋰離子電池占全球鋰消費(fèi)量的87%。

全球市場(chǎng)格局及趨勢(shì)

澳大利亞和智利，而非中國(guó)，是世界上最大的原生鋰資源國(guó)。澳大利亞從花崗巖偉晶巖和其他露天礦床中提取鋰。2023年，澳大利亞的鋰產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的45%（見表3.2）。從鹵水中提取鋰的智利是世界上第二大鋰來源國(guó)，占全球產(chǎn)量的23%。中國(guó)排名第三（占17%）。由于鋰需求激增和價(jià)格上漲，其他國(guó)家也在增加產(chǎn)量。例如，美國(guó)已擴(kuò)大內(nèi)華達(dá)州和其他地區(qū)的生產(chǎn)；有超過十幾家公司正在探索或投資美國(guó)的鋰開采業(yè)務(wù)。

盡管許多生產(chǎn)商自己提煉鋰礦石或鹵水，但他們提煉的產(chǎn)品（碳酸鋰或氫氧化鋰）純度水平并未達(dá)到電池所需要求。例如，常規(guī)的精煉碳酸鋰純度為99.5%，但電池制造商需要純度到99.9%甚至更高。中國(guó)在將鋰提純到電池級(jí)水平以及生產(chǎn)鋰離子電池方面占據(jù)著全球主導(dǎo)地位。據(jù)報(bào)道，中國(guó)擁有全球58%鋰化學(xué)品加工產(chǎn)能，能夠?qū)⒌图兌忍妓徜嚮驓溲趸囂峒兊街圃焐唐谕乃?。大部分鋰被用于在中?guó)制造的鋰離子電池，中國(guó)生產(chǎn)了全球60%以上的鋰離子電池。中國(guó)的寧德時(shí)代新能源科技股份有限公司（CATL）是世界上最大的電池生產(chǎn)商，占全球市場(chǎng)的34%，其次是另一家中國(guó)公司比亞迪股份有限公司（BYD）,占市場(chǎng)的15.8%。其他四家中國(guó)制造商也是行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者。韓國(guó)和日本制造商在全球市場(chǎng)上仍扮演著重要角色，尤其是在中國(guó)以外的市場(chǎng)。韓國(guó)的LG占據(jù)了全球市場(chǎng)的13.6%，其次是日本的松下和韓國(guó)三星。

中國(guó)的政策

中國(guó)政府優(yōu)先發(fā)展電動(dòng)汽車和電池。2001年，科技部發(fā)布的863計(jì)劃就包含了“電動(dòng)汽車重大科技專項(xiàng)”，該項(xiàng)目大力資助電池的研發(fā)。

2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）》,作為戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)計(jì)劃的一部分。該計(jì)劃設(shè)定了到2020年提高能量密度和降低成本的目標(biāo)。它呼吁創(chuàng)建電動(dòng)汽車電池產(chǎn)業(yè)的區(qū)域集群，以及發(fā)展兩到三家具有高度競(jìng)爭(zhēng)力的電池公司和兩到三家世界級(jí)的正極、負(fù)極、電解質(zhì)和隔膜制造商。863計(jì)劃和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)計(jì)劃都投入了巨額資金用于電池研發(fā)。

2015年，在“中國(guó)制造2025”戰(zhàn)略規(guī)劃中，中國(guó)政府再次將鋰離子電池列為十大關(guān)鍵技術(shù)之一。（目標(biāo)是）到2020年中國(guó)電池和電池組件制造商將供應(yīng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的80%；到2025年，該行業(yè)將形成大規(guī)模的出口能力。作為該規(guī)劃的一部分，國(guó)家動(dòng)力電池創(chuàng)新中心（五個(gè)此類重要研究中心之一）于2016年在北京設(shè)立。

盡管研發(fā)資金支持很重要，但中國(guó)電動(dòng)汽車電池產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要驅(qū)動(dòng)力是電動(dòng)汽車購(gòu)買補(bǔ)貼。除了補(bǔ)貼外，電動(dòng)汽車車主還被允許在主要城市中心區(qū)域不受通行限制。相比之下，燃油車則被禁止在某些特定日子上路通行。只有裝配了符合特定能源輸出技術(shù)目標(biāo)的電池的電動(dòng)汽車才有資格被列入《新能源汽車推廣應(yīng)用推薦車型目錄》,這是獲得補(bǔ)貼的前提條件。該政策偏向國(guó)內(nèi)電動(dòng)汽車制造商，從未有外國(guó)制造商（在目錄上）。為確保符合補(bǔ)貼資格，中國(guó)汽車制造商將電池訂單從韓國(guó)和日本供應(yīng)商轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)制造商。為了鼓勵(lì)中國(guó)EV制造商提升技術(shù)能力并降低產(chǎn)品成本以備后期進(jìn)軍海外市場(chǎng)，補(bǔ)貼金額逐年減少而且逐年提高技術(shù)要求（如能量密度和續(xù)航里程）。2019年，政府決定不再通過補(bǔ)貼來發(fā)展該行業(yè)（但允許電動(dòng)汽車在大城市市區(qū)通行的鼓勵(lì)政策仍然保留）。至此，中國(guó)政府已對(duì)電動(dòng)汽車和電池行業(yè)補(bǔ)貼了約600億美元，中國(guó)電池制造商也已在國(guó)內(nèi)和全球市場(chǎng)上確立了領(lǐng)導(dǎo)地位。

美國(guó)政策回應(yīng)

 

美國(guó)已采取多項(xiàng)舉措，通過支持高純度鋰的替代供應(yīng)來源建設(shè)來減少全球?qū)χ袊?guó)電池公司的依賴。2022年6月，美國(guó)、澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、瑞典、英國(guó)和歐盟委員會(huì)宣布成立礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系。該伙伴關(guān)系的成立是為了加強(qiáng)包括鋰在內(nèi)的關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)鏈。該伙伴關(guān)系直接應(yīng)對(duì)四大主要關(guān)鍵礦產(chǎn)的挑戰(zhàn)：

1）多元化并穩(wěn)定全球供應(yīng)鏈；2）投資這些供應(yīng)鏈；3）推動(dòng)在采礦、加工和回收行業(yè)的ESG 高標(biāo)準(zhǔn)；4）提高關(guān)鍵礦產(chǎn)的回收利用。

 

美國(guó)政府同時(shí)通過IRA和BIL對(duì)國(guó)內(nèi)鋰礦開采和精煉業(yè)務(wù)提供了投資支持。電動(dòng)汽車電池供應(yīng)鏈其他部分的投資也有資格獲得資金。除了撥款，IRA還提供稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)從北美和美國(guó)合作伙伴國(guó)家采購(gòu)電池材料并在這些國(guó)家制造電動(dòng)汽車。美國(guó)政府已通過國(guó)防部（DoD）在DPA第III部分授權(quán)下管理?yè)芸?，以支持?guó)內(nèi)鋰礦開采和生產(chǎn)。并且政府也利用能源部（DOE）管理的撥款和貸款來做同樣的事情。

這些工作是通過政府的美國(guó)電池材料倡議來協(xié)調(diào)的，該倡議整合和利用聯(lián)邦資源來擴(kuò)大端到端電池供應(yīng)鏈；與利益相關(guān)者、盟友和合作伙伴合作，開發(fā)更可持續(xù)、更安全、更有彈性的供應(yīng)鏈；幫助指導(dǎo)支持環(huán)保的關(guān)鍵礦產(chǎn)開采、加工和回收的研究、撥款和貸款；并支持更快、更公平地審查建立國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈的項(xiàng)目。該倡議由白宮指導(dǎo)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，由能源部協(xié)調(diào)，并得到內(nèi)政部的支持。

為了阻止采購(gòu)中國(guó)電池，美國(guó)在2018年將從中國(guó)進(jìn)口的鋰離子電池關(guān)稅提高了7.5個(gè)百分點(diǎn)，從3.4%高到10.9%。2023年12月，美國(guó)政府發(fā)布規(guī)定，指出與中國(guó)有緊密聯(lián)系的公司生產(chǎn)的車輛或含有中國(guó)制造電池組件的車輛將不具備電動(dòng)汽車購(gòu)買補(bǔ)貼的資格。該規(guī)定還排除了使用了從中國(guó)進(jìn)口礦物（如鋰）制造的電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼資格，盡管該規(guī)定部分將在2025年才開始執(zhí)行。根據(jù)《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法》的規(guī)定，美國(guó)海關(guān)已停止部分鋰離子電池的進(jìn)口，因?yàn)檫@些電池涉嫌在新疆維吾爾自治區(qū)的電池工廠使用強(qiáng)迫維吾爾勞工制造。

美國(guó)政策措施的有效性

美國(guó)政策尚未削弱中國(guó)在鋰離子電池市場(chǎng)的支配地位，盡管私營(yíng)企業(yè)在美國(guó)政府補(bǔ)貼政策下對(duì)鋰礦開采、精煉和電池生產(chǎn)領(lǐng)域的投資正在進(jìn)行中。截至2023年，中國(guó)占美國(guó)電動(dòng)汽車電池總進(jìn)口的65.1%，較2022年的66.2%有所下降。2023年，中國(guó)在美國(guó)所有類型鋰離子電池總進(jìn)口中占據(jù)了70.4%市場(chǎng)份額，創(chuàng)歷史新高。

美國(guó)將含有從中國(guó)進(jìn)口電池的電動(dòng)汽車排除在購(gòu)買補(bǔ)貼之外的決定已經(jīng)產(chǎn)生了部分影響。2023年9月，在經(jīng)歷國(guó)會(huì)聽證會(huì)和重新評(píng)估電動(dòng)汽車增長(zhǎng)前景之后，福特暫停了投資35億美元在密歇根州建設(shè)一座使用寧德時(shí)代技術(shù)的電池工廠項(xiàng)目。特斯拉、通用汽車和福特在某些車型中使用中國(guó)電池，2024年這些車型的IRA車輛購(gòu)買補(bǔ)貼減半，這促使它們轉(zhuǎn)向非中國(guó)供應(yīng)商。

美國(guó)針對(duì)鋰礦開采、精煉以及電池和電池組件制造的補(bǔ)貼資助一直很強(qiáng)勁。2022年，能源部（DOE）基于BIL法案，為鋰離子電池和其他電池材料領(lǐng)域的20家制造和加工企業(yè)提供了28億美元的資助。其中，為L(zhǎng)ithium America公司在內(nèi)華達(dá)州的Thacker Pass項(xiàng)目提供22.6億美元貸款用于建設(shè)精煉設(shè)施。其他接受者包括Albemarle Corporation公司（該公司在北卡羅來納州的金斯山建設(shè)新鋰加工廠，獲得了1.5億美元的資金）以及Piedmont Lithium公司（該公司計(jì)劃在北卡羅來納州和田納西州建設(shè)新的鋰精煉廠）。還有大量的小型公司正在開發(fā)新的采礦和精煉鋰技術(shù)。特別值得注意的是那些正在開發(fā)鋰提取技術(shù)的公司，這些技術(shù)可能比現(xiàn)有的精煉技術(shù)更便宜，同時(shí)更加環(huán)保。2023年11月15日，能源部宣布已發(fā)放第二筆35億美元的資助。BIL對(duì)電池項(xiàng)目的資助總額將達(dá)到60億美元。鑒于新礦山和精煉廠的項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模，美國(guó)對(duì)中國(guó)鋰和鋰離子電池的依賴應(yīng)在未來幾年內(nèi)顯著下降。

案例研究3:石墨

石墨是碳的一種同素異形體，應(yīng)用于電動(dòng)汽車電池、鑄造、潤(rùn)滑劑和冶金等諸多領(lǐng)域。石墨是鋰離子電池中最大的組成部分，因?yàn)樨?fù)極材料是由95%-99%的石墨組成的；每輛電動(dòng)汽車的電池組的負(fù)極都需要大約110至220磅的石墨。本案例研究專門關(guān)注石墨在鋰離子電池供應(yīng)鏈中的應(yīng)用。

商品石墨有兩種形式：天然和合成。天然石墨是通過采礦獲得的，合成石墨是通過高溫處理提煉原油剩余的碳化合物而來。美國(guó)生產(chǎn)合成石墨，不開采天然石墨。由于純度更高，合成石墨在制造應(yīng)用中更受歡迎，但其生產(chǎn)成本高于天然石墨，且制造過程通常排放更多溫室氣體。美國(guó)的鋰離子電池通常使用合成石墨和天然石墨的混合物，但全球約80%的鋰離子電池使用的是天然石墨。近年來，盡管合成石墨在美國(guó)市場(chǎng)上仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，合成石墨價(jià)格的上漲導(dǎo)致天然石墨在電池負(fù)極生產(chǎn)中的市場(chǎng)份額增加。

全球市場(chǎng)格局及趨勢(shì)

2022年和2023年，全球天然石墨產(chǎn)量分別為168萬噸和160萬噸。合成石墨產(chǎn)量約為180萬噸。中國(guó)生產(chǎn)了約70%的合成和天然石墨，主導(dǎo)著全球石墨市場(chǎng)。同時(shí)，中國(guó)生產(chǎn)了超過全球90%的鋰離子電池負(fù)極材料。由于環(huán)境問題，中國(guó)減少了合成石墨的生產(chǎn)，而增加了天然石墨的開采。

電池負(fù)極材料對(duì)石墨的需求超過了供應(yīng)。2022年，負(fù)極材料需求增長(zhǎng)了46%，而鱗片狀石墨的供應(yīng)僅增長(zhǎng)了14%。石墨價(jià)格近年來因需求上升而上漲，2022年鱗片狀石墨價(jià)格就上漲了25%。2023年，電動(dòng)汽車和混合動(dòng)力車的全球銷量增長(zhǎng)了30%。隨著全球?qū)﹄妱?dòng)汽車和混合動(dòng)力車的需求持續(xù)上升，分析師們預(yù)計(jì)石墨的需求也將繼續(xù)增長(zhǎng)。

美國(guó)、歐盟和韓國(guó)是全球石墨（含合成和天然）進(jìn)口量排在前幾名的購(gòu)買者。美國(guó)從中國(guó)購(gòu)買了大部分的石墨（33%），從墨西哥（18%）、加拿大（17%）、馬達(dá)加斯加（10%）等地也進(jìn)口了相當(dāng)大的比例。到2023年，美國(guó)已經(jīng)建成10家鋰離子電池制造工廠，另外還有28家正在建設(shè)中。

中國(guó)的政策

2023年10月，中國(guó)對(duì)石墨出口實(shí)施管制。此舉被視為是對(duì)美國(guó)拜登政府阻止向中國(guó)出口半導(dǎo)體以及特朗普和拜登政府對(duì)中國(guó)制造太陽(yáng)能設(shè)備的關(guān)稅措施的反制措施；在美國(guó)發(fā)布針對(duì)高端半導(dǎo)體出口的新增管控措施三天后，中國(guó)就宣布了新的石墨出口限制。中國(guó)的管制未明確國(guó)別，（只是）將石墨列為需要特殊出口許可證的雙重用途物品。中國(guó)官員可以決定是否阻止特定的出口請(qǐng)求。分析師們認(rèn)為特別許可證要求（制度）是一個(gè)“地緣政治信號(hào)器”,旨在表明中國(guó)可能實(shí)施進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)限制，而（宣布實(shí)施管制）本身并不是作為一種報(bào)復(fù)手段。由于中國(guó)沒有對(duì)石墨出口實(shí)施全面禁令，分析師表示將難以估計(jì)該政策對(duì)全球市場(chǎng)的潛在影響。

美國(guó)的政策回應(yīng)

美國(guó)采取了旨在增加國(guó)內(nèi)石墨產(chǎn)量同時(shí)減少對(duì)中國(guó)石墨進(jìn)口依賴的政策措施，這是拜登政府為應(yīng)對(duì)氣候變化和確?？稍偕茉垂?yīng)鏈安全而做出的更廣泛努力的一部分。這些政策包括強(qiáng)調(diào)從燃油車向電動(dòng)汽車的轉(zhuǎn)型，并加強(qiáng)美國(guó)及其國(guó)際盟友和伙伴的相關(guān)電動(dòng)汽車供應(yīng)鏈。拜登政府設(shè)定了一個(gè)目標(biāo)，即到2030年美國(guó)銷售的汽車中有50%是電動(dòng)汽車。

2021年，美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)聯(lián)盟共同設(shè)定了到2030年在美國(guó)或與美國(guó)伙伴國(guó)建立安全的鋰電池材料和技術(shù)供應(yīng)鏈的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的要素包括“確保對(duì)原材料和精煉材料的獲取”以及“支持一個(gè)能夠滿足國(guó)內(nèi)電池制造需求的美國(guó)材料加工基地的擴(kuò)張需求。”2022年6月，美國(guó)、歐盟和另外13個(gè)國(guó)家宣布建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”,旨在為“對(duì)價(jià)值鏈上的戰(zhàn)略項(xiàng)目提供有針對(duì)性的財(cái)政和外交支持。”

美國(guó)為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)采取了兩條主要途徑：在DPA第三條授權(quán)下的補(bǔ)貼以及由能源部管理的撥款和貸款來支持國(guó)內(nèi)采礦和生產(chǎn)。2022年3月，拜登政府發(fā)布了一項(xiàng)決定，“允許使用DPA第三條授權(quán)來加強(qiáng)美國(guó)在大型電池領(lǐng)域的工業(yè)基礎(chǔ)能力”并允許國(guó)防部“增加國(guó)內(nèi)對(duì)大型電池供應(yīng)鏈關(guān)鍵材料的開采和加工。”該決定指示國(guó)防部長(zhǎng)“創(chuàng)建、維護(hù)、保護(hù)、擴(kuò)大或恢復(fù)戰(zhàn)略和關(guān)鍵材料的可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)能力。”作為這項(xiàng)工作的一部分，國(guó)防部被要求對(duì)石墨儲(chǔ)量的分布位置進(jìn)行可行性研究，這可能會(huì)增加投資者的興趣，并減少他們將來投資采礦和精煉項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，IRA含有由國(guó)防部根據(jù)DPA第III項(xiàng)分配資助撥款的規(guī)定。2023年7月，國(guó)防部宣布了一項(xiàng)3750萬美元的撥款，用于Graphite One公司對(duì)其在華盛頓州的Graphic Creek天然石墨項(xiàng)目加速開展可行性研究。項(xiàng)目計(jì)劃包括一個(gè)高級(jí)石墨和電池負(fù)極材料工廠、一個(gè)電池材料回收廠。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局認(rèn)為Graphite Creek礦是“世界上最大礦場(chǎng)的之一”。Graphite One計(jì)劃在2025年底完成商業(yè)化量產(chǎn)準(zhǔn)備，并在2026年前半年生產(chǎn)25,000噸負(fù)極材料。2023年11月，在DPA第III項(xiàng)授權(quán)下，國(guó)防部宣布向加拿大公司South Star Battery Metals Corporation提供320萬美元的撥款，以支持一個(gè)阿拉巴馬州的天然石墨提純項(xiàng)目的可行性研究。

BIL還含有由能源部管理的國(guó)內(nèi)電池行業(yè)投資的條款。該法案有一個(gè)目標(biāo)——即開發(fā)足夠的電池級(jí)石墨產(chǎn)量以滿足每年120萬輛電動(dòng)汽車的需求。根據(jù)BIL法案，能源部向國(guó)內(nèi)電池行業(yè)相關(guān)項(xiàng)目撥款28億美元。此外，Syrah Technologies于2022年7月宣布從能源部獲得了1.02億美元的貸款，用于擴(kuò)大其在路易斯安那州維達(dá)利亞的合成石墨負(fù)極材料工廠產(chǎn)能。Syrah Vidalia工廠的目標(biāo)是成為中國(guó)以外“唯一垂直整合的、大規(guī)模”活性負(fù)極材料制造商，并將成為“美國(guó)首個(gè)此類工廠”。到2024年第一季度，該工廠的活性負(fù)極材料年產(chǎn)能為11.25噸；可行性研究證實(shí)，將該工廠產(chǎn)能擴(kuò)大到每年45,000噸在技術(shù)和財(cái)務(wù)上都是可行的。在美國(guó)和加拿大運(yùn)營(yíng)的電池技術(shù)公司NOVONIX已獲得1.5億美元的資金以擴(kuò)大其合成石墨的生產(chǎn)，其目標(biāo)是到2025年將年產(chǎn)量擴(kuò)大到40,000噸。Anovion Battery Materials公司獲得了1.17億美元以將其在紐約州的合成石墨材料廠的年產(chǎn)能提升到35,000噸。此外，還有另外四家專注于在負(fù)極材料中采用硅替代石墨材料的公司也已獲得了撥款資助。

美國(guó)政策措施的有效性

政府為國(guó)內(nèi)石墨開采和生產(chǎn)提供補(bǔ)貼及其他支持的項(xiàng)目似乎取得了成功，進(jìn)一步促進(jìn)了美國(guó)石墨供應(yīng)鏈的多元化。數(shù)家公司正在推進(jìn)對(duì)天然石墨開采和合成石墨生產(chǎn)產(chǎn)能的投資。2018年，美國(guó)總共消耗了約354,000噸合成石墨和天然石墨。因此，美國(guó)本土公司需要大幅擴(kuò)大其生產(chǎn)能力才能滿足需求。然而，美國(guó)或許還能夠通過與盟友和合作伙伴合作，來增加來自中國(guó)以外的石墨供應(yīng)。巴西、馬達(dá)加斯加、莫桑比克和土耳其都擁有大量的天然石墨儲(chǔ)備（表3.3）。瑞典、加拿大和澳大利亞等國(guó)也在開發(fā)高級(jí)石墨礦項(xiàng)目。

案例研究4:稀土礦物

稀土礦物包含了17種金屬元素，是智能手機(jī)、電動(dòng)汽車、風(fēng)力渦輪機(jī)、國(guó)防技術(shù)和其他產(chǎn)品組件中的關(guān)鍵元素。雖然名稱叫“稀土”，但是其實(shí)它們并不罕見；相反地，根據(jù)美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局調(diào)查，“它們?cè)诘厍虻牡貧ぶ邢鄬?duì)豐富，但可開采的礦場(chǎng)數(shù)量比大多數(shù)其他礦物品要少。”稀土礦物被開采后就會(huì)被提煉，將礦石轉(zhuǎn)化為下游產(chǎn)品中使用的金屬和氧化物。

全球市場(chǎng)格局和趨勢(shì)

2023年，中國(guó)生產(chǎn)了全球68%的稀土產(chǎn)品，擁有超過85%的稀土礦產(chǎn)能（表3.4），制造了全球90%以上稀土永磁體，這些永磁體被用于風(fēng)力渦輪機(jī)、電動(dòng)機(jī)及其他設(shè)備。自21世紀(jì)初以來，中國(guó)就一直是世界稀土產(chǎn)量的最大的國(guó)家。在中國(guó)以外還有幾個(gè)主要的稀土采礦項(xiàng)目，包括澳大利亞的Lynas Rare Earths 以及美國(guó)和加拿大的MP Materials項(xiàng)目。MP Materials管理著美國(guó)唯一的稀土礦山（在加利福尼亞州莫哈韋山），其采礦量約占全球的12%。2019年-2022年，美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口了72%的稀土，馬來西亞11%，日本6%，愛沙尼亞了5%，剩下5%來自其他國(guó)家。

許多國(guó)家擁有具備潛在商業(yè)開采價(jià)值的稀土儲(chǔ)備（表3.4）。非洲有幾個(gè)國(guó)家具有巨大的稀土開采潛力，但“由于非洲大陸的勘探水平較低，非洲在稀土方面的全部潛力在很大程度上尚未得到開發(fā)”。

中國(guó)的政策

因?yàn)閺牡V石中提取稀土礦物的化學(xué)品會(huì)產(chǎn)生有毒廢物，會(huì)污染土壤、水域和空氣，因而稀土行業(yè)對(duì)環(huán)境不友好，但中國(guó)政府自2020年代初以來仍然在稀土采礦和加工方面投入了大量資金，從而使得中國(guó)主導(dǎo)了全球稀土供應(yīng)鏈。2010年中國(guó)首次通過限制稀土出口的手段來懲罰日本在釣魚島爭(zhēng)端中的行為。此后，中國(guó)在全球稀土供應(yīng)中的份額逐漸從2010年的超過95%降到2019年的70%。中國(guó)繼續(xù)將其在稀土精煉技術(shù)方面的主導(dǎo)地位作為經(jīng)濟(jì)和外交政策的工具。2023年12月，針對(duì)美國(guó)對(duì)先進(jìn)半導(dǎo)體的出口限制，中國(guó)禁止出口加工稀土和制造稀土磁鐵的一些技術(shù)。

美國(guó)的政策回應(yīng)

近來，美國(guó)各屆政府都將稀土資源視為與美國(guó)國(guó)防和經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的關(guān)鍵要素。2018年，稀土被列入美國(guó)政府發(fā)布的50多種關(guān)鍵材料清單中（根據(jù)2020年能源法案的要求，2022年該清單進(jìn)行了更新）。2021年6月，拜登政府發(fā)布了對(duì)美國(guó)供應(yīng)鏈脆弱性的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)“關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料（供應(yīng)鏈）過度依賴外國(guó)來源和敵對(duì)國(guó)家的狀況對(duì)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。”

通過IRA法案，美國(guó)政府對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)（包括一些稀土元素）的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商實(shí)施稅收抵免，并且實(shí)施了針對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的提取和精煉行業(yè)的5億美元經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施（在DPA框架下），以及能源部的4000萬美元貸款擔(dān)保，包括了“增加國(guó)內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)”項(xiàng)目。國(guó)防部已宣布從這些資金中為稀土元素提供幾項(xiàng)撥款，包括向MP Materials提供的960萬美元撥款。2020年11月，國(guó)防部向LynasRare Earths公司授予了兩項(xiàng)合計(jì)1.5億美元的撥款。2022年2月，國(guó)防部宣布從其“工業(yè)基礎(chǔ)分析和維持計(jì)劃”中額外撥款3500萬美元給MP Materials。2023年4月，能源部宣布從BIL預(yù)算中撥出16億美元中用于稀土精煉研發(fā)。2023年8月，能源部宣布提供高達(dá)3000萬美元的資金，用于減少美國(guó)對(duì)進(jìn)口稀土的依賴。

拜登政府還增加了用于研究的資金，包括在2022年-2026年每年從BIL中為美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的地球資源測(cè)繪計(jì)劃提供7400萬美元。目前，美國(guó)只有不到40%的地區(qū)保有高精度地理測(cè)繪記錄，可以支持稀土礦床的勘探。一旦潛在的采礦地點(diǎn)被發(fā)現(xiàn)，私營(yíng)企業(yè)就可以進(jìn)行更詳細(xì)具體的勘探工作。（勘探）“可能需要幾年時(shí)間，之后可能還需要十年時(shí)間才能獲得采礦許可和建設(shè)礦山。” 此外，來自國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局的科研項(xiàng)目也在研究微生物和生物分子工程在加工稀土方面的潛在應(yīng)用。

美國(guó)政策措施的有效性

目前很難評(píng)估這些國(guó)內(nèi)稀土采礦和加工初期投資的成效，因?yàn)檫@些投資需要幾年時(shí)間才能形成新的產(chǎn)出。美國(guó)現(xiàn)存的唯一一家稀土開采公司MP Materials表示，公司的目標(biāo)是“建立一個(gè)完整的磁性材料供應(yīng)鏈”,公司“希望能夠制造所有必要的材料并回收必要的材料以擁有整個(gè)磁性材料供應(yīng)鏈”。截至2023年，盡管MP Materials在美國(guó)開采稀土礦，但礦石仍被運(yùn)往中國(guó)進(jìn)行提煉。然而，該公司的一個(gè)精煉廠（2022年2月已經(jīng)與國(guó)防部簽訂價(jià)值3500萬美元的供應(yīng)合同）已經(jīng)接近完工。該公司還在德克薩斯州沃斯堡建造美國(guó)首個(gè)稀土磁鐵工廠。其他美國(guó)公司也計(jì)劃開設(shè)礦山，甚至可能開設(shè)精煉廠，這將顯著擴(kuò)大來自中國(guó)以外的稀土供應(yīng)。

案例研究5:先進(jìn)半導(dǎo)體

先進(jìn)半導(dǎo)體在人工智能（AI）和防務(wù)平臺(tái)及系統(tǒng)中具有關(guān)鍵應(yīng)用。因此，美國(guó)政府官員認(rèn)為，保持先進(jìn)半導(dǎo)體開發(fā)和制造的優(yōu)勢(shì)事關(guān)國(guó)家安全。為了保持這一優(yōu)勢(shì)，美國(guó)已采取包括出口管制和投資本土先進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的多種措施。

全球市場(chǎng)格局及趨勢(shì)

先進(jìn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈已經(jīng)全球化，但由于生產(chǎn)成本高、需要專業(yè)的設(shè)備和知識(shí)，制造過程中的幾個(gè)步驟（從設(shè)計(jì)到晶圓廠制造芯片）集中在少數(shù)幾個(gè)國(guó)家的少數(shù)生產(chǎn)商手中。截至2022年，按收入計(jì)算的全球前九大半導(dǎo)體制造設(shè)備生產(chǎn)商分別為：

1. ASML（荷蘭）；2.應(yīng)用材料（美國(guó)）；3.泛林集團(tuán)（美國(guó)）；4.東京電子（日本）；5.KLA（美國(guó)）；6.愛德萬測(cè)試（日本）；7.泰瑞達(dá)（美國(guó)）；8. SCREEN SPE（日本）；9.日立高新 （日本）。

三個(gè)國(guó)家（美國(guó)、荷蘭和日本）控制了超過90%的用于制造先進(jìn)半導(dǎo)體的制造設(shè)備生產(chǎn)。荷蘭ASML公司是唯一能夠生產(chǎn)極紫外光刻機(jī)（是制造最先進(jìn)芯片所必需的設(shè)備）的生產(chǎn)商。因此，先進(jìn)半導(dǎo)體制造設(shè)備行業(yè)是全球供應(yīng)鏈中的瓶頸，這為實(shí)施出口管制和其他旨在阻止中國(guó)獲得最先進(jìn)芯片的措施提供了有效手段。

中國(guó)是全球半導(dǎo)體商品的主要消費(fèi)國(guó)，中國(guó)大陸和香港合計(jì)貢獻(xiàn)2022年全球半導(dǎo)體產(chǎn)品進(jìn)口量的51%（見表3.5）；同時(shí)，也是重要的出口方，貢獻(xiàn)了全球出口總量的34%。然而，中國(guó)大陸和香港的進(jìn)口量是出口量的3.4倍，主要是因?yàn)榘雽?dǎo)體被納入了許多重要的中國(guó)出口產(chǎn)品中。

中國(guó)的政策

中國(guó)長(zhǎng)期以來一直懷有發(fā)展一個(gè)本土的、垂直一體化的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的雄心。2014年，政府發(fā)布了一項(xiàng)計(jì)劃，目標(biāo)是“到2030年，建立一個(gè)在集成電路供應(yīng)鏈的所有領(lǐng)域都具有世界領(lǐng)先水平的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。”自那時(shí)起，中國(guó)一直在大力投資其國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體制造能力。“中國(guó)制造2025”工業(yè)戰(zhàn)略（提及）的目標(biāo)是到2030年國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈可以滿足中國(guó)國(guó)內(nèi)80%的半導(dǎo)體消費(fèi)需求。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國(guó)政府在過去十年中為其芯片產(chǎn)業(yè)提供了約1500億美元的補(bǔ)貼。

盡管中國(guó)目前缺乏制造尖端芯片的能力，但它正在通過管控關(guān)鍵材料的出口來潛在地控制在世界其他地方的芯片制造。2023年7月，中國(guó)宣布了對(duì)鎵和鍺（可用于制造某些半導(dǎo)體晶圓）這兩種金屬的出口限制。新規(guī)定要求出口商申請(qǐng)（出口）許可證，但中國(guó)并沒有禁止特定的最終用途或進(jìn)口商。

美國(guó)的政策回應(yīng)

美國(guó)官員表示，他們正在采取“小院高墻”的策略——即積極保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)的同時(shí)，允許與中國(guó)的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系照常進(jìn)行。具體到半導(dǎo)體行業(yè)，則意味著阻止中國(guó)獲取“先進(jìn)的半導(dǎo)體制造工具、最先進(jìn)的芯片和超級(jí)計(jì)算能力”。近年來，美國(guó)已采取多項(xiàng)措施限制中國(guó)獲取先進(jìn)半導(dǎo)體并鞏固友好供應(yīng)鏈。這些措施包括與國(guó)際合作伙伴合作實(shí)施出口管制、將中國(guó)公司華為列入實(shí)體清單、征收關(guān)稅、限制美國(guó)公司向中國(guó)的半導(dǎo)體制造公司投資，以及投資美國(guó)自己的先進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。

2022年10月7日，美國(guó)商務(wù)部下屬的工業(yè)和安全局（BIS）宣布對(duì)向中國(guó)出口高端半導(dǎo)體實(shí)施出口管制。這些規(guī)定包括對(duì)高性能芯片、包含這些芯片的產(chǎn)品以及制造這些芯片的工具的限制。一年后（即2023年10月），美國(guó)官員更新了規(guī)定來修補(bǔ)被中國(guó)利用的原規(guī)定漏洞。

自2019年5月16日起，BIS將華為及數(shù)家華為附屬公司列入實(shí)體清單，對(duì)美國(guó)公司向華為及其附屬公司銷售的所有受出口管理?xiàng)l例約束的商品實(shí)施出口許可要求。自2020年5月起，BIS修改了外國(guó)直接產(chǎn)品規(guī)則“以進(jìn)一步限制向指定的華為實(shí)體發(fā)布技術(shù)，主要針對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)。”2020年12月，BIS將中芯國(guó)際（SMIC）列入實(shí)體清單。此外，特朗普政府在2018年根據(jù)301條款增加對(duì)中國(guó)進(jìn)口商品的關(guān)稅，其中包括在中國(guó)制造的某些半導(dǎo)體產(chǎn)品。

2023年8月，拜登簽署了一項(xiàng)行政命令，監(jiān)管美國(guó)企業(yè)在特定半導(dǎo)體、量子計(jì)算和人工智能工具方面的對(duì)華投資。據(jù)美國(guó)官員表示，這些規(guī)定不僅旨在限制美國(guó)資本流向中國(guó)，還包括限制知識(shí)技術(shù)向中國(guó)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

《芯片和科學(xué)法案》在2022年8月正式成為法律，批準(zhǔn)2800億美元用于美國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體研究和制造，并批準(zhǔn)對(duì)用于購(gòu)買半導(dǎo)體制造設(shè)備的投資成本予以稅收抵免。2023年9月，拜登政府最終明確了禁止獲得這筆資金的公司在中國(guó)開展業(yè)務(wù)、合作和研究，以及使用聯(lián)邦資金在美國(guó)以外地區(qū)建設(shè)工廠的規(guī)定。

美國(guó)政策措施的有效性

限制向中國(guó)出口半導(dǎo)體商品的政策對(duì)中國(guó)的半導(dǎo)體進(jìn)口產(chǎn)生了可衡量的影響。在美國(guó)及其盟友實(shí)施出口管制后，2023年中國(guó)的半導(dǎo)體進(jìn)口比2022年下降了16%。特別是中國(guó)從美國(guó)的進(jìn)口量急劇下降，2023年進(jìn)口量與2021年的峰值相比下降了52%。中國(guó)對(duì)半導(dǎo)體制造設(shè)備的進(jìn)口也有所下降。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)2023年的一份報(bào)告得出結(jié)論，301條款關(guān)稅使美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口的半導(dǎo)體減少了70%以上，并使美國(guó)半導(dǎo)體生產(chǎn)的價(jià)值提高了約6%。然而，根據(jù)美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會(huì)的說法，這些關(guān)稅加劇了新冠肺炎大流行期間供應(yīng)鏈中斷造成的芯片短缺，并使半導(dǎo)體成本增加了25%。

將華為和其他中國(guó)公司列入實(shí)體清單給他們帶來了深遠(yuǎn)負(fù)面影響。2019年將華為及其非美附屬機(jī)構(gòu)列入實(shí)體清單后，華為的運(yùn)營(yíng)受到嚴(yán)重干擾；2021年年收入下降了30%，2022年持平。中芯國(guó)際則受益于西方芯片企業(yè)對(duì)中國(guó)的出口中斷，因?yàn)橹袊?guó)公司轉(zhuǎn)向它尋求替代品。然而，將中芯國(guó)際列入實(shí)體清單使得該公司購(gòu)買芯片制造設(shè)備變得更加困難。

出口限制旨在將中國(guó)公司限制在14納米制程芯片之外。2023年，拆解華為的新手機(jī)新品Mate60Pro發(fā)現(xiàn)，該產(chǎn)品已配置SMIC制造的7納米芯片。盡管官員們擔(dān)心這意味著美國(guó)對(duì)華芯片的出口限制無效，但分析師們認(rèn)為SMIC在拜登政府對(duì)中國(guó)實(shí)施出口管制之前幾個(gè)月甚至一年就“實(shí)現(xiàn)了7納米制程的突破。”分析師們還表示，SMIC可能無法大量生產(chǎn)7納米芯片，這為出口管制阻礙中國(guó)發(fā)展芯片制造能力提供了證據(jù)。

分析師們認(rèn)為，7納米制程的突破是因?yàn)橹袊?guó)抓住了美國(guó)出口限制（2022年10月生效）和荷蘭及日本宣布的出口限制之間的時(shí)間差，后者于2023年中期至2024年初生效。正如之前所指出的，ASML是唯一生產(chǎn)極紫外光刻機(jī)的生產(chǎn)商，這些機(jī)器是制造最先進(jìn)芯片所必需的設(shè)備。在荷蘭的出口限制于2024年1月生效之前，中國(guó)對(duì)光刻機(jī)的進(jìn)口激增。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國(guó)正在建立本土芯片制造供應(yīng)鏈以替代技術(shù)進(jìn)口。據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》報(bào)道，“中國(guó)政府被認(rèn)為正在通過向購(gòu)買國(guó)產(chǎn)設(shè)備的芯片制造商提供補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)（目標(biāo)）。”然而，中國(guó)的芯片生產(chǎn)（技術(shù)）仍落后于芯片制造行業(yè)的領(lǐng)先梯隊(duì)：自2022年以來，韓國(guó)三星和臺(tái)積電已經(jīng)在生產(chǎn)3納米制程芯片。

全球先進(jìn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的結(jié)構(gòu)和出口限制將使中國(guó)在至少未來五到十年內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。中國(guó)企業(yè)在半導(dǎo)體設(shè)備制造方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方企業(yè)，光刻設(shè)備是中國(guó)落后最嚴(yán)重的領(lǐng)域。2019年的一項(xiàng)研究估計(jì)，中國(guó)至少需要十年時(shí)間才能建立起國(guó)內(nèi)光刻設(shè)備產(chǎn)業(yè)，以替代現(xiàn)在被封鎖的進(jìn)口產(chǎn)品。長(zhǎng)期來看，出口限制可能不會(huì)阻止中國(guó)發(fā)展其國(guó)內(nèi)先進(jìn)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，但它們可能會(huì)減緩中國(guó)的進(jìn)步并提高其成本。

據(jù)一項(xiàng)分析顯示，2017年至2022年間CFIUS的調(diào)查影響了至少五筆涉及美國(guó)半導(dǎo)體公司的意向投資。CFIUS阻止了一筆交易，另外兩筆由于審查加強(qiáng)而被迫放棄。2021年12月，正是由于CFIUS的審查，Magnachip公司（一家在韓國(guó)運(yùn)營(yíng)并在紐約證券交易所上市的公司）和 Wise Road Capital（一家中國(guó)私募股權(quán)公司）放棄了價(jià)值約14億美元的合并計(jì)劃。盡管Magnachip公司辯稱CFIUS沒有管轄權(quán)，因?yàn)槠浯蟛糠仲Y產(chǎn)和員工都在美國(guó)境外，但CFIUS要求交易雙方提交正式通知，稱該協(xié)議可能存在“對(duì)國(guó)家安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)”，來阻止該交易在其完成審查前達(dá)成最終的確定。CFIUS審查的加強(qiáng)也可能阻止了一些公司考慮他們?cè)究赡茏非蟮耐顿Y?？偟膩碚f，CFIUS“更加積極地審查中國(guó)投資的態(tài)度”導(dǎo)致了自2017年以來中國(guó)FDI顯著下降。

截至2024年2月，商務(wù)部已宣布向芯片制造商Global Foundries提供15億美元的撥款用于升級(jí)和擴(kuò)大其芯片制造設(shè)施，還向Microchip Technology Inc.和BAE Systems提供了兩項(xiàng)較小金額的生產(chǎn)補(bǔ)貼撥款，同時(shí)宣布即將向其他主要芯片公司提供獎(jiǎng)勵(lì)。拜登政府估計(jì)，自《芯片與科學(xué)法案》通過以來，私營(yíng)公司已承諾向半導(dǎo)體和電子制造業(yè)投資2350億美元。然而，據(jù)報(bào)道，美國(guó)芯片制造商在擴(kuò)大國(guó)內(nèi)生產(chǎn)計(jì)劃（落地過程中）中遇到了問題，導(dǎo)致建設(shè)時(shí)間比最初預(yù)期的更長(zhǎng)。