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新興產(chǎn)業(yè)用地將獲新政支持
來源:未知 日期:2015-12-17 點擊:次
繼今年9月會同國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部五部委出臺《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)后,日前,國土資源部又聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕10號)。
國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗表示,兩個《意見》的出臺,是國土資源部門在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長動力轉(zhuǎn)換過程中履職盡責(zé)的主動作為;是落實中央產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求、主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地新需求的重要抓手;是完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系、促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的具體舉措。
新政出臺的背景
“落實中央、國務(wù)院戰(zhàn)略部署,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對土地利用管理工作提出的新要求,是出臺完善產(chǎn)業(yè)用地政策的基本背景。”竇敬麗表示。
黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略這一重大任務(wù)。國家將大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新作為重要抓手和實現(xiàn)路徑,努力將經(jīng)濟(jì)增長的動力從消耗自然資源轉(zhuǎn)向依靠人力資源,大力促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;通過實施“中國制造2025”、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃,改造提升傳統(tǒng)增長引擎,促進(jìn)制造業(yè)邁向中高端;通過加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、推進(jìn)文化創(chuàng)意和設(shè)計服務(wù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進(jìn)線上線下互動等舉措,促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級,在產(chǎn)業(yè)融合互動中培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。
同時,旅游業(yè)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分,十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。
為主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、加快形成新的經(jīng)濟(jì)增長點,近年來,國務(wù)院就支持文化企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)兼并重組、進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展、促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾、促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展以及旅游投資和消費、加快新能源汽車推廣應(yīng)用、促進(jìn)云計算創(chuàng)新發(fā)展、培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等事宜,先后出臺了多個差別化支持政策文件。
“這些文件中都對特定行業(yè)和領(lǐng)域的差別化用地支持政策做出了具體規(guī)定。”竇敬麗介紹。但對具體行業(yè)的單獨支持政策難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的宏觀要求,需要對支持政策進(jìn)行整體設(shè)計。
竇敬麗表示,為了落實中央上述要求,就必須主動認(rèn)識新常態(tài)下土地利用管理的新趨勢,適應(yīng)新常態(tài)下土地利用管理的新方向,引領(lǐng)新常態(tài)下土地利用方式的新轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新政策工具,發(fā)揮協(xié)同組合效用,更多地使用市場思路、市場手段,通過精細(xì)管理、定向施策,實現(xiàn)土地利用效率全面提升、土地增值收益公平配置和土地使用方式深刻轉(zhuǎn)變的多重目標(biāo)。
“因此,兩個《意見》在整合既有行業(yè)差別化供地政策思路的基礎(chǔ)上,將相關(guān)支持政策成體系、系統(tǒng)化。”竇敬麗稱,這樣既有利于與既有政策銜接,又有利于集中體現(xiàn)土地政策支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的整體制度設(shè)計,完善土地供應(yīng)管理政策體系,便于地方和相關(guān)部門把握與執(zhí)行。
竇敬麗表示,兩個《意見》正是在這一背景下出臺的。
出臺新政的緣由
“回應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對土地利用政策的新需求,規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地管理,是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地政策完善要解決的共同問題。”竇敬麗直言。
她表示,新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對土地供應(yīng)和利用管理方式產(chǎn)生了個性化需求,這就要求國土資源管理部門結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地特點,通過差別化管理,滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求,規(guī)范行業(yè)用地管理,促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
比如,在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中,各地為支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),紛紛出臺配套措施,大多涉及用地管理政策。然而,因國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政策引導(dǎo),地方在制定相關(guān)用地支持政策或執(zhí)行現(xiàn)有政策時,存在尺度不一、不規(guī)范操作等問題。
“同時,部分土地供應(yīng)政策也確需調(diào)整。”竇敬麗表示,新產(chǎn)業(yè)用地具有研發(fā)用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征,現(xiàn)行部分土地供應(yīng)和管理政策已難以適應(yīng),且存在部分政策空白點。
再比如,長期以來,旅游業(yè)發(fā)展用地中存在一些突出矛盾,包括規(guī)劃銜接不足、服務(wù)設(shè)施和自然景觀用地管理方式不明確、旅游新業(yè)態(tài)用地支撐不充分等,既不利于土地的規(guī)范管理,又抑制了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
竇敬麗總結(jié),企業(yè)和地方都有調(diào)整完善相關(guān)政策的需求,需要出臺政策予以明確。
推出新政的好處
“針對產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)和管理中的具體問題,兩個《意見》完善了系列政策措施,有助于支持產(chǎn)業(yè)項目落地,提升土地利用效率和效益,促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。”竇敬麗稱。
一是積極保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。新政提出,將新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目用地納入土地利用總體規(guī)劃,按“先存量、后增量”原則,優(yōu)先安排用地供應(yīng),積極落實年度新增建設(shè)用地指標(biāo)等要求,在政策設(shè)計中體現(xiàn)以土地政策落實產(chǎn)業(yè)政策、通過完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的取向。
二是指導(dǎo)各地明確典型項目的建設(shè)用地用途與供應(yīng)方式,有利于引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)不同性質(zhì)項目落地。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)使用的土地具有多重性質(zhì)。以企業(yè)研發(fā)用地為例,對于制造業(yè)企業(yè)使用自有土地建造研發(fā)設(shè)施的,其土地用途為工業(yè),使用性質(zhì)為科研研發(fā)設(shè)計,建設(shè)形態(tài)為辦公樓。按現(xiàn)有土地用途分類標(biāo)準(zhǔn),這種情況既可以按照商業(yè)用地、也可以按照科研用地計算地價,但兩者之間的價格水平存在較大差距。旅游用地中的房車營地,用地性質(zhì)應(yīng)為交通用地還是旅館用地,各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。在兩個《意見》中,對于上述情形均做出了明確界定,便于各地統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一操作。
三是提出了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游業(yè)中的差別化土地管理方式。長期以來,對旅游景區(qū)非建設(shè)用地是否應(yīng)當(dāng)實施征收管理、如何支持利用未利用地建設(shè)旅游項目、光伏和風(fēng)力發(fā)電等項目用地是否應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理等問題,各地結(jié)合實踐,進(jìn)行了有益的探索。兩個《意見》結(jié)合各地實踐成果,進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)定:對于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的,要求不征收(收回)、不轉(zhuǎn)用,按現(xiàn)用途管理,由景區(qū)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營主體與土地權(quán)利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護(hù)與旅游經(jīng)營關(guān)系,從而有利于當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c旅游項目建設(shè)與經(jīng)營、分享收益;將國務(wù)院關(guān)于使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項目的要求落到實處,詳細(xì)設(shè)計支持措施;允許在未利用地上實行差別化管理措施,引導(dǎo)光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用未利用地,減少其對農(nóng)用地的占用。
四是通過對現(xiàn)有用地政策工具的復(fù)合運用,促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級與功能提升。在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中,行業(yè)自主創(chuàng)新內(nèi)生動力不斷增強(qiáng),但這種創(chuàng)新在外在表現(xiàn)形態(tài)上還不穩(wěn)定,存在著生命周期不穩(wěn)定、用地特征不顯著、行業(yè)與用途之間的對應(yīng)關(guān)系不明確、創(chuàng)業(yè)主體財務(wù)成本負(fù)擔(dān)能力弱等特點。在這種情況下,如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的管理思路、管理理念,將很難適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)要求,不利于個人、小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情釋放。因此,新政基于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)特點,設(shè)計了相應(yīng)政策:對于脫胎于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè),允許傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門用地、用房兼容新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)主體進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、創(chuàng)業(yè)活動,主要依據(jù)為“允許在一定時期內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地”的過渡期政策;對于獨立自主新生的個人和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)主體,主要通過孵化器、多層廠房等形式為其提供靈活、便利、價格適宜的創(chuàng)業(yè)空間;對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行融合發(fā)展的,比如傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的,以及文化遺產(chǎn)、大型公共設(shè)施、知名院校、科研機(jī)構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等主體開展文化、研學(xué)旅游活動的,允許其在更靈活的尺度內(nèi)調(diào)整原用地結(jié)構(gòu),并明確了支持措施。
五是進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策措施,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境?,F(xiàn)行土地管理制度要求,土地使用者需要改變土地用途的,應(yīng)當(dāng)辦理手續(xù),補繳土地使用權(quán)出讓金。這次制度創(chuàng)新中,國土資源部在上述原則基礎(chǔ)上設(shè)計了建設(shè)用地過渡期支持政策,在過渡期內(nèi),符合條件的企業(yè)可只實行備案管理,期滿再辦理手續(xù),從而為新生企業(yè)留出一段“溫室培育”時間。針對旅游廁所這樣點散量多的旅游服務(wù)設(shè)施,結(jié)合國家“用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所”的明確要求,提出了可在2018年前由旅游廁所建設(shè)單位集中申請、按照法定報批程序集中統(tǒng)一辦理用地手續(xù)、各地專項安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的用地保障措施,提高了建設(shè)審批效率。
六是加大旅游扶貧用地保障力度。按照中央關(guān)于旅游扶貧的部署,新政將重點支持一批有條件的貧困村發(fā)展旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施,對納入精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、旅游致富的重點項目建設(shè)用地予以重點保障。
七是建立完善部門聯(lián)動服務(wù)與監(jiān)管措施。按照國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求,兩個《意見》均按照發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管作用的思路,設(shè)計了系列措施,著力完善服務(wù)與監(jiān)管制度,明確了各職能部門在產(chǎn)業(yè)項目性質(zhì)認(rèn)定、后續(xù)監(jiān)管中的工作定位,通過明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、定期核驗評估、嚴(yán)肅合同履行、控制分割轉(zhuǎn)讓行為等措施予以落實。
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